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　　核心閱讀

　　立法，是依法治國的第一道門檻。建法治中國，立法要先行。

　　法律是治國之重器，良法是善治之前提，治國理政必有良法相輔。十二屆全國人大二次會議以來，全國人大常委會密集修法、加快立法，正是為依法治國提供立法層面的保障，有效增強(qiáng)法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。

　　過去一年，全國人大及其常委會緊緊圍繞黨和國家工作大局開展立法工作，注重發(fā)揮法律對改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動作用，更加突出保障和改善民生方面的立法，及時修改與實(shí)際情況和發(fā)展要求不相適應(yīng)的法律。以民主的力量確保立法的質(zhì)量，以立法的嚴(yán)謹(jǐn)保障法治的科學(xué)，在民主與法治的良性互動中，共同見證法治中國前行的每一個腳步。

　　保障改善民生 完善現(xiàn)有之法

　　隨著時代發(fā)展，有的法律法規(guī)已經(jīng)滯后了，在解決現(xiàn)實(shí)問題方面顯得力不從心，這就需要及時對這些法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，從而讓人民群眾享受到更多的“法治紅利”。一年來，全國人大常委會抓緊修改與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的法律，推動科學(xué)發(fā)展，保障改善民生。

　　——修改環(huán)境保護(hù)法。環(huán)境保護(hù)法是環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，全社會對這部重要法律的修改都很關(guān)注。全國人大常委會認(rèn)真貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，堅持從我國國情和發(fā)展階段出發(fā)，針對當(dāng)前環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的共性問題和突出問題，著重健全保護(hù)環(huán)境的體制機(jī)制，完善防治污染的法律規(guī)范，對環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行了全面修訂。

　　——修改軍事設(shè)施保護(hù)法。這次修改統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展和軍事設(shè)施保護(hù)，對于保障軍事設(shè)施安全和使用效能，加強(qiáng)國防現(xiàn)代化建設(shè)和軍事斗爭準(zhǔn)備，具有重要意義。

　　——修改預(yù)算法。這次修改，是預(yù)算法施行20年來的第一次修改，是全國人大常委會貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會精神、深化財稅體制改革、推動建立現(xiàn)代財政制度的一項(xiàng)重大舉措。修改后的預(yù)算法，體現(xiàn)了全面深化改革的精神，總結(jié)多年來實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，旨在建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

　　——修改安全生產(chǎn)法。安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。常委會在認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，對安全生產(chǎn)法作出重要修改。旨在通過立法牢固樹立以人為本、安全發(fā)展的理念，始終把人民群眾生命安全放在第一位。

　　——修改保險法等五部法律。常委會通過立法繼續(xù)深入推進(jìn)行政審批制度改革，加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。為簡政放權(quán)提供法律上的有力保障，確保行政權(quán)力更加平穩(wěn)有序運(yùn)行。

　　——修改行政訴訟法。這次修改是行政訴訟法實(shí)施24年來的第一次修改，是對我國行政訴訟制度的一次重要完善。通過立法引導(dǎo)司法機(jī)關(guān)依法及時準(zhǔn)確審理行政訴訟案件，引導(dǎo)政府部門不斷增強(qiáng)法治觀念，提高依法行政水平，引導(dǎo)公民、法人和其他組織通過法律途徑和法治方式保護(hù)自己的權(quán)益。

　　適時制定新法 及時作出決定

　　一年來，全國人大及其常委會制定了一批適應(yīng)推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧發(fā)展的新法律。

　　——制定反間諜法。這部法律以現(xiàn)行國家安全法為基礎(chǔ)，突出反間諜工作特點(diǎn)，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，增加規(guī)定了反間諜工作的原則、間諜行為的定義、國家安全機(jī)關(guān)的相關(guān)職責(zé)和保障公民、組織合法權(quán)益等方面的內(nèi)容。

　　——制定航道法。從法律層面規(guī)范和強(qiáng)化了航道保護(hù)制度，設(shè)立了航道通航條件影響評價制度，明確了監(jiān)管責(zé)任，有利于保障航道暢通和航行安全、促進(jìn)水運(yùn)發(fā)展。

　　一年來，全國人大常委會還及時做出一系列法律解釋和有關(guān)法律問題的決定。確保重大改革于法有據(jù)，在法治軌道上推進(jìn)改革。

　　先后審議通過了關(guān)于刑法、刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定的7個法律解釋;關(guān)于民法通則、婚姻法相關(guān)條款解釋的決定;關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定;關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會產(chǎn)生辦法的決定;關(guān)于設(shè)立國家憲法日的決定;關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在三個新設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定;關(guān)于設(shè)立烈士紀(jì)念日的決定;關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定等。

　　發(fā)揮立法引領(lǐng)推動保障作用

　　過去一年，全國人大常委會著力圍繞人大立法工作發(fā)揮職能作用，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，確保及時完成與改革相關(guān)的涉法事項(xiàng)，完善立法體制機(jī)制，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。盤點(diǎn)和回顧十二屆全國人大二次會議以來全國人大常委會的立法足跡，人們可以從中發(fā)現(xiàn)諸多亮點(diǎn)。

　　亮點(diǎn)一，回顧這一年，用立法引領(lǐng)改革成為人大立法工作的一大亮點(diǎn)，使重要改革舉措能夠得到法律授權(quán)，讓改革按法律程序進(jìn)行，確保一切改革舉措都在法治的軌道上推進(jìn)。立良法，離不開與時俱進(jìn)。當(dāng)今中國，經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展變化，格外需要以法治保障和維護(hù)秩序。全面深化改革涉深水、闖險灘、啃硬骨頭，離不開法治的引領(lǐng)和推動。改革是對原有體制機(jī)制的改變，而法律是改革實(shí)踐的方向指引和改革成果的制度化體現(xiàn)。辯證把握“破”與“立”的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，改革就能在法治軌道上行穩(wěn)而致遠(yuǎn)。如為解決有關(guān)法律規(guī)定在三個新設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域的調(diào)整實(shí)施問題，全國人大常委會作出了關(guān)于在上述區(qū)域暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定。人大立法工作為改革的全面順利展開起到重要的引領(lǐng)和推進(jìn)作用。

　　立法引領(lǐng)是改革成功的關(guān)鍵。改革要突破不合時宜的制度藩籬、打破既得利益格局，同時也要讓改革取得的成果及時通過立法形式鞏固下來，惠及廣大人民群眾。這些工作都不能偏離法治軌道，也都需要通過立法為其保駕護(hù)航。全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。以立法為引領(lǐng)，構(gòu)筑并完善中國特色社會主義法律體系，無疑是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的核心所在。

　　亮點(diǎn)二，以改善民生為重點(diǎn)、著力加強(qiáng)社會領(lǐng)域立法，日益成為全國人大常委會立法工作的重點(diǎn)。通過加強(qiáng)大氣污染防治、食品安全等重點(diǎn)領(lǐng)域立法和修法工作，回應(yīng)與人民群眾切身利益相關(guān)的熱點(diǎn)問題，進(jìn)一步保障人民群眾各項(xiàng)權(quán)益。大力提高人民群眾生活水平，讓人民群眾生活得更加幸福，是全面深化改革的題中應(yīng)有之意。以立法這一最為有效可靠的形式解決與群眾息息相關(guān)的各類問題，是十分必要的，也必將得到人民群眾的大力擁護(hù)，進(jìn)一步凝聚全面深化改革的共識和整體合力。

　　全國人大常委會過去一年的立法工作，適應(yīng)改革和法治發(fā)展的迫切需要，把握住了時代發(fā)展的脈搏，點(diǎn)中了社會需求的“穴位”，反映了廣大人民群眾的根本意愿。比如行政訴訟法修正案草案擴(kuò)大了“民告官”的受案范圍;刑法修正案(九)草案有效增加“不敢腐”的法律震懾;設(shè)立國家憲法日，就是要筑牢公民的憲法意識，以這樣固化的方式讓憲法這部根本大法更加深入人心。

　　亮點(diǎn)三，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。全國人大常委會過去一年進(jìn)一步完善人大代表參與立法的工作機(jī)制。尊重人大代表主體地位，更加注重發(fā)揮人大代表的特點(diǎn)、優(yōu)勢和作用，把辦理好人大代表依法提出的議案、建議同制定、修改法律緊密結(jié)合起來，做好人大代表列席常委會會議審議法律案的工作，健全人大代表參與立法論證、立法調(diào)研、立法評估的工作機(jī)制。與此同時還加強(qiáng)和改進(jìn)了立法調(diào)研工作。針對立法中重點(diǎn)難點(diǎn)問題，深入實(shí)際、深入基層，注意直接傾聽基層群眾和一線干部的意見。探索邀請地方人大常委會同志直接參與法律草案起草和修改工作。堅持并創(chuàng)新實(shí)踐中行之有效的調(diào)研方式，探索建立聽取、收集基層立法意見的經(jīng)常性渠道，綜合運(yùn)用蹲點(diǎn)調(diào)研、跟蹤典型案例、“暗訪”、隨機(jī)訪談、問卷調(diào)查等多種調(diào)研方法，多層次、多渠道地了解真情、實(shí)情，掌握一手材料。

　　如安全生產(chǎn)法修正案草案、預(yù)算法修正案草案等法律案在提請常委會會議表決前經(jīng)過評估會預(yù)先“質(zhì)檢”。“大家今天參加安全生產(chǎn)法修正案草案評估會，就是在參與國家立法工作。你們發(fā)表的意見和建議，對保證修改后的安全生產(chǎn)法是一部高質(zhì)量的法律具有重要作用。”2014年8月的一天，在人民大會堂賓館一間會議室里，全國人大常委會法制工作委員會有關(guān)負(fù)責(zé)人面對受邀前來參加會議的十余位代表發(fā)表上述開場白。這是一次立法評估會，前來參加會議的人員中，有全國人大代表，有企業(yè)主管安全生產(chǎn)工作的負(fù)責(zé)人，也有生產(chǎn)一線的安全管理人員，還有專家學(xué)者。評估會上，代表們暢所欲言，對草案進(jìn)行總體評價，也針對個別條款提出自己的意見和建議。會后，全國人大常委會法工委認(rèn)真總結(jié)評估會上代表們提出的建議并加以研究。此后不久，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了關(guān)于修改安全生產(chǎn)法的決定。

　　亮點(diǎn)四，加強(qiáng)法律解釋工作。全國人大常委會過去一年對需要進(jìn)一步明確法律規(guī)定具體含義或者出現(xiàn)新情況需要明確適用法律依據(jù)的，予以及時回應(yīng)，依照法定程序作出法律解釋。逐步研究建立了針對性強(qiáng)、反應(yīng)及時、便于操作的法律解釋工作機(jī)制，保證法律正確貫徹實(shí)施。

　　2014年4月十二屆全國人大常委會審議并表決通過了關(guān)于刑法、刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定的7個法律解釋。這是近幾年全國人大常委會首次就內(nèi)地有關(guān)法律的含義和適用問題作出立法解釋。解釋法律是憲法明確賦予全國人大常委會的一項(xiàng)職權(quán)。2000年制定的立法法中專門有一節(jié)對什么情況下作法律解釋，要經(jīng)過什么程序都作了規(guī)定。法律解釋與法律具有同樣效力，是一項(xiàng)很重要的立法工作。

　　這次關(guān)于刑法和刑訴法的解釋意義重大。一是體現(xiàn)了綜合運(yùn)用立、改、廢、釋多種立法形式，適應(yīng)不同的立法需求和立法任務(wù)：如果需要變更制度了，需要作改革，就要改法;有些過時的，就要廢法;有些新的問題需要制定規(guī)范的，就要制定法律;實(shí)踐中有理解偏差的，就要解釋法律。根據(jù)不同的立法需求、立法任務(wù)，綜合運(yùn)用多種立法方式，是推進(jìn)科學(xué)立法的一個很重要的方面。二是提高了法律的可執(zhí)行性和可操作性。通過法律解釋進(jìn)一步明確法律規(guī)定，有利于增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性、可操作性。三是針對實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題新情況作解釋，有利于維護(hù)法制統(tǒng)一。