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農村基本經營制度的改革創新與法制保障

西南政法大學 譚貴華博士

　　西南政法大學譚貴華博士主持完成的中國法學會部級法學研究課題[CLS(2013)D157]，就我國農村基本經營制度的改革創新與法制保障，提出了一些對策建議。

　　一、農村基本經營制度的困境

　　以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是我國20世紀70年代末農村改革以來經由政策認可和法律確認所確立的農村基本經營制度。及至今日，黨和國家的“三農”政策仍不斷重申必須繼續堅持并完善這項農村基本經營制度。然而，從現實情況來看，無論是“堅持”還是“完善”農村基本經營制度，均面臨不少問題。

　　1.農村雙層經營體制的內涵日漸模糊，“堅持和完善農村基本經營制度”與“構建新型農業經營體系”的關系不清晰

　　在官方的正式表達中，我國現行農村基本經營制度即是“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”(簡稱“農村雙層經營體制”)。該體制最初確立時體現的是“家庭承包經營+集體統一經營”的制度框架;“統分結合”中的“統”特指以農村集體經濟組織為載體的“集體統一經營”。不過，歷經30余年的改革發展，農村雙層經營體制的內涵實際上發生了深刻變化，這尤其體現為“統分結合”中的“統”不再局限于單一的“集體統一經營”，而是向多元化、多形式的統一經營發展。但是，因缺少完整和系統揭示等原因，原本較為清晰農村雙層經營體制的內涵如今日漸模糊，人們對其理解可謂莫衷一是。此外，近年來，盡管黨和國家的“三農”政策不斷重申“堅持和完善農村基本經營制度”，但似乎更強調“推進農業經營體制機制創新”，尤其是“構建新型農業經營體系”。它們究竟是何種關系?構建新型農業經營體系是否意味著對農村雙層經營體制的否定?該如何將它們統籌起來?這些問題都還欠缺足夠清晰而系統的回應。上述諸種問題的存在，難免影響改革的推進。

　　2.旨在落實“穩定農村土地承包關系、賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”，從而為“堅持家庭承包經營基礎性地位、推進農業經營方式創新”夯實制度基石的法律制度不夠完善

　　家庭承包經營是農村雙層經營體制的基礎，家庭承包經營的核心又是土地的家庭承包經營。堅持家庭承包經營的基礎性地位同時使其不斷完善，關鍵在于穩定農村土地承包關系，賦予農民更為充分而有法治保障的土地承包經營權。同時，完善的土地承包經營制度，對于科學有效推進農業經營方式創新亦極為重要。然而，我國相關法律制度仍不夠完善，這集中體現在以下三個方面：其一，有關農村土地承包期限、農村承包地調整和土地承包經營權繼承等的法律制度欠完善，以致影響到農村土地承包關系和家庭承包經營制度的穩定。其二，土地承包經營權的權能仍不夠充分，尤其是轉讓仍受到諸多嚴格限制，土地承包經營權抵押立法滯后。其三，土地承包經營權頒證及登記法律制度仍不夠完善，包括相關基本立法存有缺陷;土地承包經營權證及登記的效力不夠明確;頒證及登記程序欠規范;變更登記制度不夠完善。

　　3.旨在加強農村集體經濟組織、農民專業合作經濟組織和農業企業等組織建設，從而推進集體經營、合作經營和企業經營等多元統一經營形式共同發展的法律制度安排較為欠缺

　　推進集體經營、合作經營和企業經營等多元統一經營形式共同發展，有賴相應組織載體的培育和發展。可以說，經濟組織制度建設在統一經營制度建設中處于基礎性地位。不過，我國相關法律制度建設仍存在不同程度的欠缺，這集中體現為：一是農村集體經濟組織基本立法及相關法律制度存在缺失，如農村集體經濟組織基本立法尚付闕如，農村集體經濟組織的法律地位仍不明確。二是農民專業合作經濟組織立法及相關法律制度存有不足，如農民專業合作經濟組織形態法定化立法欠完整，農民專業合作社立法及相關制度安排仍有缺陷。三是企業(工商資本)參與農業經營法律制度存在欠缺，如對企業參與農業經營的形式和范圍缺乏合理引導和規范，針對涉農企業的扶持政策缺乏具體規范尤其是法制化的實施機制。

　　二、對策建議

　　1.從理論上重新界定并系統闡釋農村雙層經營體制的內涵，廓清“堅持和完善農村基本經營制度”與“構建新型農業經營體系”的關系

　　其一，農村雙層經營體制的內涵總體上應界定為以家庭承包經營為基礎，與以多樣化農業生產經營組織為載體的統一經營相結合的雙層經營體制。其核心在于，突破農村雙層經營體制中“統一經營”的傳統認識和理論框架，樹立“大統一經營”的觀念，即將“統分結合的雙層經營”中的“統”，由以往單一的“集體統一經營”，拓展為以農村集體經濟組織、農民專業合作經濟組織、農業企業等農業生產經營組織為載體的多元化的統一經營。

　　其二，構建新型農業經營體系，并不是對雙層經營體制這一農村基本經營制度的否定，而是進一步明確了完善農村雙層經營體制的方向。根本而言，無論是堅持和完善農村雙層經營體制，還是構建新型農業經營體系，都是要在堅持家庭承包經營的基礎性地位的基礎上，切實加強統一經營，有效解決農民組織化程度低、小生產與大市場銜接不暢的問題，真正實現“統分結合”，從而進一步提高農民生活水平和促進農業農村經濟發展。

　　2.完善農村土地家庭承包經營法律制度，為“堅持家庭承包經營基礎性地位、推進農業經營方式創新”夯實制度基石

　　(1)關于穩定農村土地承包關系的法律制度的完善。第一，健全土地承包期法律制度。首先，對有關土地承包法定承包期限的規定予以進一步細化完善，尤其需要建立健全更加強有力且低成本的實施機制;其次，健全土地承包經營權續期制度。第二，完善農村承包地調整法律制度，對允許進行農村承包地“小調整”的特殊情形和農村集體經濟組織成員的資格認定予以進一步明確。第三，健全土地承包經營權繼承法律制度。應通過立法明確：首先，土地承包經營權原則上可以繼承。其次，家庭承包戶部分成員死亡時，其生前所享有的土地承包經營權由共同生活的家庭承包戶其他成員承受;不具有農村集體經濟組織成員資格的繼承人不實際承受承包地，但是可要求實際承受人予以適當補償。最后，家庭承包戶成員全部死亡時，該承包戶遺留下來的土地承包經營權按上述規則繼承，但繼承人均不具有農村集體經濟組織成員資格的，承包地收由發包方依法收回。

　　(2)關于拓展土地承包經營權權能的法律制度的健全。其一，在予以適當規制的基礎上，放寬對土地承包經營權轉讓的限制。首先，擯棄“承包方須有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源”的限制。其次，受讓方非屬本農村集體經濟組織成員的，轉讓無需適用《土地管理法》等所規定的民主議定及鄉(鎮)政府批準程序，但應賦予本農村集體經濟組織成員以優先受讓權。最后，發包方對轉讓的同意權應予廢止。其二，就立法上有關禁止土地承包經營權抵押的制度安排，應加快推進相關法律法規的修訂和配套制度的建設。

　　(3)關于土地承包經營權頒證及登記法律制度的完善。第一，完善土地承包經營權頒證及登記的基本立法，由一部基本立法統合調整不同類型的土地承包經營權的頒證及登記事宜。第二，明確土地承包經營權證及登記的法律效力。就此，有兩種可供選擇的方案：第一種方案是對以家庭承包方式取得的土地承包經營權和以其他方式承包的土地承包經營權，實行統一的登記要件主義登記模式，以此明確和強化登記的效力；第二種方案是在沿用既有登記模式的基礎上，以立法的形式明確規定土地承包經營權合同、權證和登記之間的效力協調問題，并通過完善頒證及登記程序和變更登記制度以保障這三者的內容相一致。第三，完善土地承包經營權頒證及登記程序。首先，對土地承包經營權頒證及登記程序中涉及的相關期限予以明確規定；其次，對不同類型農用地的土地承包經營權頒證及登記程序予以適當統一。第四，健全土地承包經營權變更登記法律制度。首先，應在立法中對需要辦理變更登記的情形作出較為完整和明確的規定;其次，對申請變更登記的條件和程序以及登記機關的相應職責和權利人的救濟途徑等予以明確的規定。

　　3. 完善農業生產經營組織法律制度，為加強統一經營組織載體建設，推進集體經營、合作經營和企業經營等多元統一經營形式共同發展提供法制支持

　　(1)完善農村集體經濟組織立法及相關法律制度。其一，加快制定農村集體經濟組織的基本立法，對其定義、性質、職能、法律地位、組織形式、成員資格、治理機制、章程制定、設立和登記等作出基本規定。其二，農村集體經濟組織的組織形式應當由農民自主選擇而不能硬性統一，法律地位會因組織形式不同而有所差異，因而對于農村集體經濟組織的法律地位不宜做簡單劃一式的規定。其三，將股份合作制農村集體經濟組織上升為一種法定企業形態，為農民選擇此種組織形式提供法律依據。

　　(2)健全農民專業合作經濟組織立法及相關法律制度。一是拓補農民專業合作經濟組織形態法定化立法，重點在于明確農村專業技術協會和以農村資金互助社為代表的農村合作金融組織的法律形態，并在此基礎上健全相應的法律運行機制；二是進一步完善農民專業合作社立法及相關法律制度，首先，修訂《農民專業合作社法》，對農民專業合作社聯合社的基本事項，如設立和登記、法人資格、組織形態(治理結構)、責任類型等予以明確規定；其次，完善農民專業合作社的運營法律機制以更好地保障社員和交易相對人的利益。最后，建立健全針對農民專業合作社的扶持政策的法制化實施機制，為有效落實扶持政策提供保障，防止政策效益流失。

　　(3)完善企業(工商資本)參與農業經營的相關法律制度。其一，健全立法，合理引導和規范企業參與農業經營的形式和范圍，讓涉農企業與農民建立“利益共享、風險共擔”的緊密型利益聯結機制。其二，建立健全針對企業參與農業經營的扶持政策的法制化實施機制，包括進一步健全農業產業化龍頭企業的認定和運行監測管理法律制度。