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我國自然保護地居民權(quán)益保障的制度設(shè)計

山東師范大學(xué) 曾彩琳副教授

　　山東師范大學(xué)曾彩琳副教授主持的中國法學(xué)會部級法學(xué)研究課題階段性成果，分析了我國自然保護地居民權(quán)益受損現(xiàn)狀及受損原因，并提出了加強我國自然保護地居民權(quán)益保障的對策建議。

　　一、自然保護地居民權(quán)益受損現(xiàn)狀

　　(一)經(jīng)濟利益受損

　　自然保護地大多位于偏遠(yuǎn)山區(qū)，居民“靠山吃山，靠水吃水”，對自然資源有著很強的依賴性。這些地區(qū)一旦被劃歸為自然保護地，居民就不能再在其中從事采藥捕獵、伐木開礦等活動，這實際上否認(rèn)了居民對保護地自然資源的使用權(quán)，直接導(dǎo)致居民經(jīng)濟收入下降。此外，一些保護地建成并開展保護后，野生動物種群數(shù)量發(fā)展較快，現(xiàn)有保護地面積難以滿足所有野生動物對食物、活動空間的要求，野生動物如越出保護地進入社區(qū)，將給居民的農(nóng)作物、林作物等財產(chǎn)造成一定程度的破壞。

　　(二)人身安全受損

　　自然保護地受保護動物除損壞居民財產(chǎn)外，還常出入社區(qū)傷害居民人身甚至造成居民死亡，使自然保護地居民人身安全受到極大威脅。而依據(jù)《野生動物保護法》等法律，保護區(qū)內(nèi)某些動物是受保護動物，居民不能對其捕捉、獵殺，在此種情形下，如何保障居民的人身安全、如何補償居民因受動物傷害而產(chǎn)生的損害，這是立法無法回避的問題。

　　(三 )文化利益受損

　　有些保護地不僅生物多樣性資源豐富，而且蘊含著豐富的民族文化、宗教文化等文化資源，自然保護地的設(shè)立不僅會打亂當(dāng)?shù)鼐用裱匾u了幾十年甚至幾百年的居住方式、生活習(xí)慣，還可能造成在此環(huán)境中形成的獨特文化的消失。

　　二、我國自然保護地居民權(quán)益受損的法律原因分析

　　我國當(dāng)前立法主要強調(diào)對自然保護地的建設(shè)和管理，而在保護地居民權(quán)益保障方面仍存在較大的缺失，具體表現(xiàn)在：

　　(一)管理制度不清晰，不利于居民主張權(quán)利

　　在我國，各種不同類型的自然保護地所屬的管理部門不同，如環(huán)境保護行政主管部門負(fù)責(zé)綜合管理自然保護區(qū)，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護區(qū);建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理工作，其他有關(guān)部門按照相關(guān)職責(zé)分工，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的有關(guān)監(jiān)督管理工作。這種多級別、多部門的自然保護地管理體制在實際中容易造成相互扯皮、推諉，有利可圖時各部門爭先恐后，出現(xiàn)問題時卻無人去管。同時，我國還經(jīng)常發(fā)生自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等“你中有我，我中有你”的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。同一個地域有多個頭銜，多個部門都可以介入，這又加劇了自然保護地管理機關(guān)權(quán)力的沖突。

　　(二)參與制度不健全，不利于居民表達自己的利益訴求

　　長期以來，我國自然保護地在管理上實行的是一種封閉式的管理模式，管理只是當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)管理部門的事，保護地居民被排斥在外，他們只是被動的接受者，必須服從來自管理者的安排，不能充分發(fā)出自己的聲音。雖然在某些法律法規(guī)中有關(guān)于自然保護地設(shè)立時要聽取各方面意見，與居民進行協(xié)商的規(guī)定，但這種協(xié)商、聽證在現(xiàn)實中往往流于形式，公眾的意見很難發(fā)揮決定性的作用。并且，這種協(xié)商或聽證也僅限于自然保護地的設(shè)立，對居民如何參與自然保護地的管理，及時表達自己的利益需求，卻未有明確規(guī)定。

　　(三)補償制度不明確，不利于受損居民受償

　　對遭受人身或財產(chǎn)損害的保護地居民的補償，現(xiàn)行法律大多只作原則性規(guī)定，難于實際操作，不利于受損居民受償。例如，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第11條規(guī)定，“風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人的合法權(quán)益受法律保護。因設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)對風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補償”，但對于由誰補償、如何補償卻未作明確規(guī)定。

　　(四)利益分享制度不完備，不利于協(xié)調(diào)保護地與當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)系

　　隨著人們對自然保護地地位和作用的逐步認(rèn)可和重視，其蘊含的巨大經(jīng)濟利益也越來越受到關(guān)注。保護地能否得到有效的保護，在一定程度上取決于保護地利益相關(guān)者利益分享的公平性和合理性。保護地的利益相關(guān)者眾多，不僅包括當(dāng)?shù)卣⒈Ｗo地管理機構(gòu)、保護地經(jīng)營機構(gòu)、社會公眾等，也包括本土居民。而長期以來，由于片面強調(diào)保護地建設(shè)和保護的重要性，保護地居民的權(quán)利沒有得到應(yīng)有的重視，保護地居民承擔(dān)了不應(yīng)由其承擔(dān)的保護地的建立成本，卻沒有獲得對等的利益分享，這對于保護地居民是不公平、不合理的，也易導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用駥ΡＷo地建設(shè)產(chǎn)生敵對情緒。

　　(五)救濟制度不完善，不利于救濟居民權(quán)益

　　景區(qū)居民權(quán)益受損后，一方面，可要求主管部門解決。但由于我國風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)眾多，各部門從自身利益出發(fā)，往往互相推脫，這使處于弱勢的景區(qū)居民權(quán)益難以得到救濟;另一方面，景區(qū)居民也可向法院尋求司法救濟。但是，目前在景區(qū)居民與景區(qū)經(jīng)營者、管理者間的糾紛處理上，仍適用普通程序，訴訟程序繁雜、審理時限長，成本較高，這讓許多景區(qū)居民望而卻步。

　　三、我國自然保護地居民權(quán)益保障的制度設(shè)計

　　(一)理順管理制度

　　對于我國自然保護地管理機構(gòu)存在的重復(fù)建設(shè)、多部門職能交叉重疊等現(xiàn)象，一方面，應(yīng)根據(jù)各自的資源條件、功能對自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等進行明確定位，整頓彼此重合的現(xiàn)象，避免一個區(qū)域身兼數(shù)職;另一方面，對自然保護地設(shè)立專職機構(gòu)實行統(tǒng)一、垂直管理，以避免因多部門管理而出現(xiàn)條塊分割、各自為政的局面。

　　(二)明確居民參與制度

　　居民參與不應(yīng)是走過場的咨詢式參與或象征性參與，而應(yīng)是一種實際的、全方位的參與。不僅要吸收居民參與日常的事務(wù)性工作，更要吸收居民參與管理、決策，建立起保護地和社區(qū)共同管理的體制。在具體構(gòu)建居民參與機制時可考慮：第一，在保護地管理機構(gòu)中吸收一定比例的保護地居民加入;第二，吸收保護地居民參與經(jīng)營;第三，建立保護地居民利益代言機構(gòu)。

　　(三)完善損失補償制度

　　1.明確補償?shù)闹黧w

　　按照“誰受益、誰補償”原則，補償主體從根本上說應(yīng)是社會大眾，但社會大眾是不確定的多數(shù)人，因此需由代表大眾的國家來具體負(fù)責(zé)補償。《野生動物保護法》第14條雖規(guī)定了因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補償，但是沒有明確規(guī)定是由省級、市級、縣級還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)補償。“當(dāng)?shù)卣钡慕缍ú磺澹瑢?dǎo)致實際操作過程中補償義務(wù)主體不明，在需要給保護地居民補償時，各級政府往往相互推諉，“依法踢皮球”。因此，為使“當(dāng)?shù)卣钡难a償責(zé)任能切切實實承擔(dān)起來，就必須將補償責(zé)任落實到某一級別的政府或政府具體部門身上。

　　2.拓寬補償?shù)慕?jīng)費來源

　　對補償經(jīng)費不足問題，可以參照國際通行的做法，通過多種渠道來籌措補償經(jīng)費，不僅地方政府要投入專門的資金用于補償，國家也應(yīng)專門撥款用作補償基金，同時還可廣泛吸納社會各方面的資金。

　　3.實現(xiàn)補償方式多樣化

　　價金補償應(yīng)是最主要、最實用的補償方式。除此之外，也可根據(jù)不同自然保護地的特點，給予當(dāng)?shù)鼐用褚詡€性化的補償，如進行技術(shù)補償，為受損地區(qū)提供技術(shù)服務(wù)，培養(yǎng)技術(shù)人才，提高受損居民的生產(chǎn)技能;進行政策補償，為受損地區(qū)居民提供低息貸款或稅金優(yōu)惠;為居民提供就業(yè)機會，擴大其收入來源等。

　　(四)健全利益分享制度

　　1.確立自然保護地居民利益分享的基本原則

　　這是保護地居民參與利益分享的重要依據(jù)。在保護地居民參與利益分享的過程中，必須堅持公平、合理的總原則。在處理具體問題時，還可根據(jù)實際情況適用平衡兼顧原則、投入與收益對等原則、溝通協(xié)商原則等。

　　2.確認(rèn)自然保護地居民利益分享的主體地位

　　這是保護地居民參與利益分享的前提。要切實保障自然保護地居民利益，首先應(yīng)從制度上承認(rèn)保護地居民對保護地各種經(jīng)濟利益的分享權(quán)，并且認(rèn)可他們在利益分享上享有一定程度的優(yōu)先權(quán)。

　　3.明確自然保護地居民可分享的經(jīng)濟利益范圍

　　這是保護地居民參與利益分享的條件。一個合理的利益分享機制必須明確保護地內(nèi)包括哪些經(jīng)濟效益，其中哪些又是可以為相關(guān)利益主體所共同分享的。

　　4.確定自然保護地居民參與利益分享的方式

　　這是保護地居民參與利益分享的根本途徑和保障。保護地居民參與利益分享的方式可以靈活多樣，如允許居民在不損害保護地內(nèi)生態(tài)資源的前提下繼續(xù)使用當(dāng)?shù)啬承┳匀毁Y源、將一部分保護地門票收入分配給當(dāng)?shù)鼐用窕蛘哂脕磉M行社區(qū)公益性建設(shè)、利用自然保護地的優(yōu)勢發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)以增加居民經(jīng)濟來源等。

　　(五)完善權(quán)利救濟制度

　　首先，完善行政救濟制度。由于保護地居民所面臨的侵權(quán)者往往是處于強勢地位的政府部門及其意志代表的保護地管理機構(gòu)，按照通常的“須經(jīng)行政復(fù)議或行政訴訟”的維權(quán)程序，程序復(fù)雜且成本昂貴，很難實現(xiàn)保護地居民的維權(quán)，因此還應(yīng)考慮設(shè)計一套快捷高效、成本低廉的保護地糾紛解決機制，使受損害的居民權(quán)利得到恢復(fù)，利益得到補救;其次，簡化司法救濟程序。通過縮短審限、降低案件受理費、減少舉證責(zé)任等方式，提高保護地居民尋求司法救濟的積極性。