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對當前全面深化公安改革的一些建議

河南警察學院 副教授張超

　　河南警察學院副教授張超博士主持的中國法學會部級法學研究課題《公安機關社會管理創新實證研究》階段性研究成果，對我國當前全面深化公安改革提出幾個建議。

　　一、充分認識到位、樹立創新信心，從公安組織結構著手，科學論證制定改革實施方案

　　當前，影響社會穩定的新問題、新矛盾多樣多發，加強社會治理、維護社會穩定面臨嚴峻挑戰。同時，公安系統內部機關化傾向明顯，社會治理基礎薄弱，影響和諧警民關系的問題突出。特別是在科技進步和信息化浪潮沖擊下，現存的多層次、多渠道指揮，指揮與實戰脫節，機關與基層警力倒掛的警務模式，已經嚴重不適應形勢發展和工作需要。一些過去行之有效的方法和手段，在新情況、新問題面前需要認真取舍、科學地做好繼往開來。在這種情況下，公安機關怎么才能有為?唯一的選擇就是與時俱進，大刀闊斧地改革，創新警務機制。所以，公安改革既是形勢所迫，更是大勢所趨、勢在必行。但是，由于感到改革存在一定風險，不敢改革、不愿改革，多數改革只是修修補補，改革的信心不足，是當前全面深化公安改革面臨的最大困難和問題。

　　建設具有中國特色社會主義，首先需要有道路自信、理論自信、制度自信。全面深化公安改革，首先需要改革認識到位、有足夠的創新自信心。在信心的引領下，充分認識到改革創新的必要性、重要性和緊迫性，認真組織、科學論證，著眼長遠、立足現實，運用法治思維和法治方式，治標與治本兼顧，在法律底線范圍內制定積極穩妥推進改革創新的實施方案，為信心提供強有力的制度支撐。

　　從全國公安改革頂層設計上講，新中國成立后，公安組織結構改革一直處于漸進式的改革中，總的特點是隨著任務和形勢的變化，不斷增設新的結構，但由于沒有進行整體的頂層設計，尤其是還沒有充分考慮和研究信息化條件下的公安組織結構設計問題，使得當前的公安組織結構還存在諸多的問題，成為公安機關社會治理需要創新的癥結所在和提升警務效能需要解決的根本性問題。

　　在縱向結構上，要解決微觀層次過多、指揮層級過多的問題。在橫向結構上，要解決部門過于分散、警種分工過細的問題。在編制結構上，要解決頭重腳輕的問題。我國行政公安的總編制由改革開放初期的40萬增加到170萬，但與形勢任務的需要相比，仍然警力不足，必須合理組織、精細管理，在提高警力科學配置上狠下功夫。在職位結構上，要解決官多兵少的問題，這是一個特別重要和突出但又容易被忽視的問題。我國在推行行政改革過程中，為了減少改革的阻力，通過多種途徑提高改革對象的職級待遇是常用的一種改革路徑，但是，這樣的改革設計容易造成“背手的人多、動手的人少”的局面，讓改革很難達到預期的成效。在職權結構上，要解決權力過分集中、權責不協調的問題。特別是要解決社區民警虛置、社區民警脫離社區需求的問題，讓社區民警在社區里“生根發芽”、成為社區的一名成員，讓老百姓的日常警務需求在社區民警這里就能得到滿足。

　　二、公安機關結構改革的基本原則與現階段的重點選擇

　　(一)基本原則

　　公安機關結構改革應該遵循警務基本規律，貫徹四項基本原則：一是權責一致原則。二是精簡原則。我國《憲法》第27條明文規定：“一切國家機關實行精簡的原則”。三是法治原則。要由立法機關對公安機關的職能、機構、編制進行具體的明確規定，以保持其穩定性和嚴肅性。四是實效原則。衡量公安結構改革是否成功的根本標準是實踐，關鍵要看是否提高了警務效能，是否提高了民眾安全感和滿意度。

　　(二)現階段的重點選擇

　　2003年中央13號文件出臺和“二十公”會議后，一些地方公安機關的結構改革，有的把改革重點選定在縱向結構上，有的選定在派出所的橫向結構上，有的選定在編制結構改革上，大規模地精簡機關、下沉警力到基層所隊，“八仙過海，各顯其能”，也暴露出一系列的問題，要解決這些問題，應做好下列工作：

　　第一，制定各級公安機關編制標準。根據工作任務、事權配置、區域面積、經濟水平等因素認真科學論證，制定各級公安機關的編制標準，“編制就是法”，各地要嚴格執行編制標準。

　　第二，職權結構要改革。警力下沉的前提是權力的下放，權力不下放，下沉的警力也會無事可做，自然容易回流。

　　第三，正確處理和解決上級機關“實戰化”問題。全國需要對中央事權與地方事權進行明確劃分。在地方公安機關，省市兩級公安機關“實戰化”的問題亟待明確。公安技術方面相對集中，其他方面按照“區域管理”的原則交給區縣級公安機關處理。

　　第四，精心科學設計公安職位結構。我國公安機關隊伍龐大、人員眾多，“壓職壓級”的現象極為嚴重，從根本上解決，就必須實施公安職位結構改革，建立不同于一般行政機關的職位制度，在完善現行警銜制度的基礎上，依托警察職務序列和警銜制度建立公安機關的職位結構。

　　第五，研究制定《公安機關組織法》。我國行政管理部門組織立法相當滯后，還沒有成熟的立法例。2006 年由國務院頒布的《公安機關組織管理條例》是我國行政管理機關組織立法的第一個行政法規，從內容到形式都帶有比較明顯的試點性質和改革進程中的過渡性質。建議結合公安實踐的探索及其經驗教訓，深入地科學研究《公安機關組織管理條例》，積極借鑒境外警察機關組織結構的有益經驗，對各級公安機關內設機構的名稱、職能、規格、數額、編制、關系等進行具體詳細的規定，并以全國人大常委會的名義發布，使之成為公安機關組織結構的法律依據。需要強調的是，應該把公安派出所的組織立法在《公安機關組織法》專章詳細系統規定。

　　第六，研究制定行政法規《公安機關社區警務條例》。2009年，全國人大常委會撤銷了《公安派出所組織條例》，派出所組織立法出現了空白，派出所的組織建設踏步不前，基層基礎過弱難以改觀，甚至助推了基層基礎過弱。1997年我國公安機關推行責任區制，隨著2000年全國在城市普遍建立社區，公安機關2002年從大中城市開始全面推行社區警務，2006作為公安基層基礎建設年，確立城鄉社區警務戰略，并且寫進了2007年中共十七大報告。但是，社區警務組織立法依然空白，與公安實踐的需求明顯不適應，更是滿足不了全面深化公安改革的需求。我國有《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》，但是，作為基層社會自治基本保障要素的社區警務沒有法律地位，社區警務嚴重名不副實，這是根本性原因。建議國務院出臺行政法規《公安機關社區警務條例》，為社區警務提供組織和運行保障，這是為基層社會依法規范、積極穩步推進自治、建設中國特色社會主義提供保障。

　　三、對設區的市城市公安機關組織結構改革的建議

　　這里的“設區的市”，指的是省會市(自治區首府)、國務院批準的較大的市和省轄設區的市，不包括直轄市。直轄市都是特大城市，在城區公安機關結構上有必要保持“市局——分局——派出所”三級管理體制，應探討的是這個宏觀管理體制下的微觀體制問題、具體運行和外部銜接的機制問題。但是，省會市(自治區首府)、國務院批準的較大的市和省轄設區的市有280個(2015年《立法法》修改把地方立法權擴至284個設區的市，含4個直轄市)，而且，隨著行政管理體制改革的推進和新型城鎮化的迅速發展，這個數字還會有明顯的上升。這些城市的情況差別很大，在宏觀管理體制上就需要根據實際情況分類區別對待。

　　(一)宏觀管理體制分類分別實行“兩級制”和“三級制”

　　設區的市情況差別很大，應該分類確定包括公安機關組織框架在內的行政管理體制。2014年7月底，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》發布，結合2014年3月發布的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，以現有人口數量為基礎標準，以人口動態發展進程為重要影響指標，對我國設區的市進行分類確定公安組織層級框架。300萬人口以下的城市公安機關應實行“兩級制”;500萬人口以上的特大城市公安機關仍應堅持“三級制”;300-500萬人口的城市，以人口動態發展進程為重要影響指標，確定公安機關組織層級是“三級制”還是“三級制”。

　　中小城市公安組織層級框架改為“兩級”的，從法理上和社會需求的角度講，稱為“派出所”為宜；但是，《公安機關組織管理條例》上規定的名稱是“分局”。所以，建議中央加快頂層設計改革、修改《公安機關組織管理條例》。

　　需要指出的是，在公安工作的最前線，應以派出所為基本作戰單元，實行“警區制”，配備足夠警力，實施集團作戰，切忌條塊分割，以最大限度地整合警力，減少扯皮內耗，實現最大警務效能。

　　(二)實行“四大部”建制

　　公安機關的大部制改革設想由來已久。1988年，公安部提出機構設置的“五大塊”設想，對于現在的公安結構改革仍然具有現實的指導意義。

　　現階段我國設區市公安機關履行綜合管理職能的結構改革首先應實行“四大部”建制，即 ：警令部、政治部、監督部、保障部。警令部除了傳統的辦公室職能，還包括指揮中心、情報中心、信息中心、通信中心。政治部和監督部都屬于隊伍管理職能的綜合機關，應加強協調和整合。

　　(三)“警種結構”應堅持“板塊制”

　　各警種支隊具有實戰性、專業性的特點。

　　第一，各警種支隊從任務性質分為板塊 ：一是偵查板塊，二是社會治安治理板塊，三是監所管理板塊，四是公安技術板塊。

　　第二，理順各警種支隊與各公安分局(派出所)的關系。各直屬支隊應精干，各分局(派出所)應做大做強。在把網安、技偵、信通等公安技術力量相對集中在市局的基礎上，除保留必要的機動處突力量外，其他警種的主力都應沉到分局，集中警力實施區域集團作戰。

　　第三，規范各警種支隊與警令部的關系。借鑒軍隊總參謀部體制的經驗，確定警令部與各警種支隊之間的業務指揮關系。

　　第四，堅持整合原則，將業務職能相近的部門予以整合。減少了職能的交叉和扯皮，也避免了重復建設與浪費。

　　四、強力推進警務工作運行機制

　　在建立組織結構框架改革的基礎上，要進一步健全完善各項工作運行機制，確保各個環節有效銜接，各項工作有序運行，警務效能不斷提高。重點建立完善以下機制：

　　一是信息化支撐機制。加強警綜平臺和“大情報”系統建設和應用，建立動態管控和預警防控機制，提高偵查破案能力。充分利用信息網絡技術，建立網上便民利民服務機制。

　　二是扁平指揮、整體作戰機制。建立指揮中心與一線處置警力的點對點指揮調度、快速高效的扁平指揮模式，建立公安機關與社會有關部門之間聯勤聯動機制，形成加強社會治理服務的合力。

　　三是實戰化勤務機制。按照部署隨著警情變、警力跟著警情走的要求，建立網格化布警、動態化巡防機制，切實把警力駐守到維護治安、服務民眾、社會治理的第一線，最大限度地提高民眾見警率和民警管事率。

　　四是教育培訓機制。圍繞民警的警務理念和實戰化、專業化的要求，組織開展多種形式的教育訓練活動。

　　五是考評激勵和保障機制。把民眾安全感和滿意度作為衡量和檢驗公安工作成效的根本標準，把考評結果與民警獎罰掛鉤，建立干部任用動態管理機制，建立向基層一線民警傾斜的用人機制和導向。從優待警，落實警務保障和民警待遇。

　　六是執法銜接機制。依據法律、法規出臺相關制度和規范，科學劃分市局和分局(派出所)的執法權限，做好與區政府、檢法機關的執法程序銜接。