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□ 馬懷德

????????2019年是新中國成立七十周年，也是行政訴訟法頒布三十周年和行政復議法施行二十周年，更是法治政府基本建成的沖刺之年。這一年，深入貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，法治政府建設成效顯著，為基本建成法治政府奠定了堅實基礎。主要成效體現(xiàn)為：組織領導更加得力，制度體系更加健全，履行政府職責更加全面，營商環(huán)境更加優(yōu)化，政務公開、行政決策、行政執(zhí)法更加規(guī)范，實質(zhì)化解行政爭議更加有效，等等。可以說，法治政府建設取得了實實在在的成績，向著基本建成法治政府邁出堅實步伐。

????????組織領導進一步強化。法治政府建設關鍵在組織領導。2019年，各級黨委政府高度重視法治政府建設工作，切實履行領導和主體責任，法治政府建設的組織領導進一步強化。根據(jù)《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》，地方各級黨委履行法治建設領導職責，地方各級政府和縣級以上政府部門履行法治政府建設主體職責。黨政主要負責人承擔第一責任人職責，要將建設法治政府擺在工作全局的重要位置，努力形成從黨政主要負責人到其他領導干部直至全體黨政機關工作人員的閉環(huán)責任體系，若不履行或不正確履行法治政府建設職責，將會被追責。中央全面依法治國委員會辦公室印發(fā)的《關于開展法治政府建設示范創(chuàng)建活動的意見》，通過培育法治政府建設先進典型，發(fā)揮示范引領作用；還制定了“市縣法治政府建設示范指標體系”，由分散、民間的地方法治政府評估轉(zhuǎn)向具有引領性、統(tǒng)一性的國家評價體系，將法治政府建設向縱深推進。

????????行政法律制度體系更加健全。完善工作機制，促進高質(zhì)量立法。從立法項目征集、立法過程中合法審查和公眾參與到備案審查和清理等形成了一套相對完備的規(guī)范體系。有地方首創(chuàng)立法項目主辦制度，吸納公職律師、政府法律顧問、基層立法工作者、行業(yè)領域?qū)＜业热藛T全程審查立法項目，提升了立法的質(zhì)量和效率。加強重點領域的立法和修改。2019年制定了外商投資法，擴大對外開放，保護外商權益；修訂了藥品管理法及其實施條例，出臺了首部綜合性疫苗管理法律疫苗管理法。土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的修改為農(nóng)村“三塊地”改革增加了多項創(chuàng)新性規(guī)定。加強規(guī)范性文件管理和監(jiān)督。到2019年底，行政規(guī)范性文件合法性審核機制基本實現(xiàn)了全覆蓋，合法性審核前置和事后審查相結(jié)合的制度發(fā)揮積極作用，有利于從源頭上防止違法行政。

????????依法履行政府職責更加全面。為進一步深化“放管服”改革、轉(zhuǎn)變政府職能，全國各地完善權責清單，實行市場準入負面清單制度，推進相對集中行政審批權，實行了群眾辦事“一趟清”、服務事項“不見面”“一網(wǎng)辦”“一事通辦”“最多跑一次”等改革，自動化行政得到廣泛應用，大力推行App辦事、“銀政通”、移動支付等，“雙隨機、一公開”“信用監(jiān)管”更加規(guī)范。“減證便民”和減稅降費工作扎實推進，增進了群眾的獲得感。此外，“證照分離”改革全覆蓋試點已在全國自貿(mào)試驗區(qū)開展。大數(shù)據(jù)與社會信用體系建設融合發(fā)展，為政府治理提供了更加有效的信息化手段，但同時也引發(fā)了一些新問題，提出了新挑戰(zhàn)。法治是最好的營商環(huán)境。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》是首部針對營商環(huán)境專門頒布的法規(guī)，體現(xiàn)了中央對優(yōu)化營商環(huán)境的高度重視，對于解決行政不作為、亂作為、慢作為等問題，創(chuàng)造公平、公正、誠信、守法的“軟環(huán)境”具有重要意義。《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》也是妥善解決行政協(xié)議糾紛，助推誠信政府建設的重要規(guī)范。

????????政府信息公開機制更加完善。《政府信息公開條例》實施11年后迎來首次修訂，修訂后的條例堅持“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，擴大了主動公開的范圍，明確了不公開的具體情形，取消了依申請公開的前提條件，建立健全政府信息管理動態(tài)調(diào)整機制、依申請公開向主動公開的轉(zhuǎn)化機制，體現(xiàn)出建設開放透明政府的決心。依照《2019年政務公開工作要點》，繼續(xù)深化三大攻堅戰(zhàn)、“放管服”改革、重點民生等重點領域信息公開，推進重要決策、重要部署執(zhí)行及行政執(zhí)法信息公開。此外，政務公開的清單化管理將逐步實現(xiàn)全覆蓋，從“基本目錄”走向“全面目錄”，從正面清單轉(zhuǎn)為負面清單管理。

????????重大行政決策的科學化民主化合法化獲有力推動。2019年，國務院頒布《重大行政決策程序暫行條例》，通過“列舉＋排除”框定了重大行政決策事項范圍，細化了公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定五大法定程序，明確了責任倒查和終身責任追究等規(guī)定，促進了重大行政決策的科學化民主化法治化。有些地方也出臺了重大決策程序規(guī)定和細則，規(guī)定了目錄管理、征詢意見、公開征求意見等配套制度，增加了“廉潔性審查”規(guī)則，將履行決策程序與“容錯機制”相銜接，助力決策質(zhì)量和效率、公信力和執(zhí)行力。

????????行政執(zhí)法“三項制度”深入推行，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法明顯提升。行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項制度”改革，從2017年開始試點到2018年全面推行，再到2019年深入落實，適用范圍日益廣泛，效果也逐步顯現(xiàn)。有些地方探索“大數(shù)據(jù)+行政執(zhí)法”，建立流程化、規(guī)范化、透明化的執(zhí)法信息平臺，實現(xiàn)了執(zhí)法全過程網(wǎng)上記錄、執(zhí)法結(jié)果網(wǎng)上公示、執(zhí)法數(shù)據(jù)網(wǎng)上統(tǒng)計、執(zhí)法活動網(wǎng)上監(jiān)督。對于規(guī)范執(zhí)法資格、執(zhí)法程序，防止濫用執(zhí)法權、選擇性執(zhí)法、任性執(zhí)法等違法行為具有重要意義，是通過技術手段促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的新嘗試。2019年，繼續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革，推進綜合執(zhí)法，破解多頭執(zhí)法難題，在提高執(zhí)法效率和執(zhí)法質(zhì)量方面邁出新步伐。

????????行政復議實質(zhì)化解行政爭議更加有效。截至2018年底，全國各級行政復議機關共收到復議申請226萬件，立案審理199.7萬件，審結(jié)186.4萬件。經(jīng)行政復議后，約70％的案件實現(xiàn)了“案結(jié)事了”。行政復議制度進一步規(guī)范化、信息化、專業(yè)化，日益成為實質(zhì)性化解行政爭議的“主渠道”。

????????展望2020年，將開啟到本世紀中葉實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的第一個階段，到2035年，法治國家、法治政府、法治社會要基本建成。“只爭朝夕，不負韶華”，扎實推進法治政府建設，努力實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將是新的一年沉甸甸的任務。

????????（作者系中國法學會行政法學研究會會長）