黨的二十大報告提出，中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。2023年7月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上再次強調，全面推進美麗中國建設，加快推進人與自然和諧共生的現代化。人與自然和諧共生的現代化以人與自然和諧共生為鮮明特色和本質要求，以現代化為物質基礎和機制保障，是生態(tài)環(huán)境法治指引和保障之下的現代化。推進人與自然和諧共生的現代化，需要完善生態(tài)環(huán)境法治體系，并以生態(tài)環(huán)境法治理念、生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)制度體系、生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系與生態(tài)環(huán)境法律實施體系的全面革新作為保障。

　　一、創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境法治理念，為人與自然和諧共生的現代化提供價值參照

　　作為生態(tài)環(huán)境法治體系的統(tǒng)攝性要素，生態(tài)環(huán)境法治理念是體現生態(tài)環(huán)境法治精神實質和內在要求的一系列共通信念和價值追求，能夠為具體生態(tài)環(huán)境規(guī)范的制定與實施提供參照，促進形成價值理性與形式理性相統(tǒng)一、內部體系與外部體系相融貫的生態(tài)環(huán)境法治體系。只有堅持強化生態(tài)優(yōu)先理念、拓展協(xié)調發(fā)展理念、突出整體保護理念，才能使生態(tài)環(huán)境法治體系凝聚為具有強大向心力的統(tǒng)一整體。

　　其一，強化生態(tài)優(yōu)先理念。生態(tài)優(yōu)先理念要求人們意識到自身經濟活動的生態(tài)邊界，若經濟發(fā)展與生態(tài)保護難以協(xié)調，在必要時應當將生態(tài)系統(tǒng)的健康性、完整性及生態(tài)系統(tǒng)功能不受無法恢復的負面影響的要求置于優(yōu)先地位。這一理念是對傳統(tǒng)現代化進程中經濟優(yōu)先理念的揚棄和糾偏，但并不意味著杜絕與經濟發(fā)展有關的、可能造成生態(tài)環(huán)境影響的一切行為。以生態(tài)優(yōu)先理念為基礎建構的現代生態(tài)環(huán)境法治體系將社會的、長期的、整體的環(huán)境公共利益納入保護范疇，其價值必然超越僅對保護個體的、短期的、局部的經濟利益有利的傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境法治體系。近年來，生態(tài)優(yōu)先理念的歷史地位和權威性逐漸得到提升，不僅直接體現在畜牧法、黃河保護法、濕地保護法、長江保護法、森林法等法律文本中，而且被作為目標和主線貫穿始終。習近平總書記強調：“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。”①生態(tài)優(yōu)先理念符合產業(yè)類、管理類和生態(tài)類等生態(tài)環(huán)境立法定位以及法律生態(tài)化趨勢的共性原理，應當得到進一步強化，并成為我國現代生態(tài)環(huán)境法治的基本遵循。

　　其二，拓展協(xié)調發(fā)展理念。協(xié)調發(fā)展理念以生態(tài)優(yōu)先理念為基礎和前提，同時作為生態(tài)優(yōu)先理念的修正和補充。憲法序言中明確提出要“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展”。環(huán)境保護法也明確規(guī)定，國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護和改善環(huán)境、促進人與自然和諧的經濟、技術政策和措施，使經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調。協(xié)調發(fā)展理念的核心內涵是經濟增長與環(huán)境保護相協(xié)調，在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展。正如習近平總書記所指出：“生態(tài)環(huán)境保護和經濟發(fā)展不是矛盾對立的關系，而是辯證統(tǒng)一的關系。”②在建設人與自然和諧共生的現代化背景下，協(xié)調發(fā)展理念的內涵需要在更多領域和更深層次上進一步拓展，延伸到產業(yè)、科技、文化、教育等更為廣泛的社會領域，融入到長江經濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、碳達峰碳中和、鄉(xiāng)村振興等國家重大戰(zhàn)略之中。只有這樣，才能真正統(tǒng)籌人口、資源環(huán)境和經濟社會發(fā)展整體格局，科學布局生產、生活、生態(tài)三大空間。

　　其三，突出整體保護理念。整體保護理念的基本要求是生態(tài)環(huán)境保護應當以生態(tài)系統(tǒng)結構的合理性、功能的良好性和生態(tài)過程的完整性為目標，將生態(tài)環(huán)境看成是一個完整、有機聯(lián)系的系統(tǒng)，加強統(tǒng)籌管理。整體性、普遍聯(lián)系性是生態(tài)系統(tǒng)的實質和核心，跨媒介、跨地域是生態(tài)環(huán)境問題的常見特征，碎片化的傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境法治模式無法適應人與自然和諧共生的現代化的需求。習近平總書記指出，“如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞”③。在黨的二十大報告中，習近平總書記進一步強調，要“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”。這些重要論斷都是整體保護理念的集中體現。整體保護理念強調尊重生態(tài)系統(tǒng)的整體利益，注重環(huán)境要素之間的內在聯(lián)系，實現了從個體主義世界觀向整體主義世界觀的轉換，為實現人與自然和諧共生的現代化提供了科學合理的方法論指引。

　　二、深化生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)制度體系，為人與自然和諧共生的現代化夯實制度根基

　　黨的領導是我國社會主義法治之魂，堅持在黨的領導下推進生態(tài)環(huán)境法治建設是實現人與自然和諧共生的現代化的應有之義。生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)制度是指與生態(tài)環(huán)境保護相關、具有內部效力或外部效力的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件。黨內法規(guī)例如《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定（試行）》等。規(guī)范性文件例如《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》等。生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)制度能夠在環(huán)境法治建設和改革中起到先導作用，是實現人與自然和諧共生的現代化不可或缺的政策引領。

　　在生態(tài)文明建設進程中黨內法規(guī)制度之所以更為活躍與頻繁，是由黨的領導與法治關系之共性原理及生態(tài)環(huán)境領域之特性共同決定的。一方面，黨的領導與法治具有根本一致性，黨內法規(guī)制度與法律法規(guī)具有內在契合性。堅持黨的領導，就是要支持人民當家作主，實施好依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略。只有堅持黨的領導，堅持以習近平法治思想和習近平生態(tài)文明思想為指導，以生態(tài)文明建設目標為行動導向，才能確保人與自然和諧共生的現代化在法治軌道上穩(wěn)定有序推進。另一方面，在生態(tài)環(huán)境領域，環(huán)境問題的階段性、頻發(fā)性、不確定性與法律的穩(wěn)定性、確定性存在一定的矛盾和張力。以靈活性、前瞻性和高效性為優(yōu)勢的黨內法規(guī)制度既能夠確保生態(tài)環(huán)境改革措施的權威性，也能夠為新興環(huán)境治理工具提供先行先試的機會。通過對國家法律的空白進行彌補、對國家法律的缺陷予以調整、對國家法律中的原則性規(guī)定予以細化，生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)制度還有助于推動和拓展生態(tài)環(huán)境法律的有效實施。

　　在法治視野下加快推進人與自然和諧共生的現代化，需要深化生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)制度規(guī)范體系。生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)制度規(guī)范與法律規(guī)范的關系復雜而緊密，需要貫徹習近平總書記關于“注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調”④的要求，努力形成國家法律法規(guī)和黨內法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局，促進黨的制度優(yōu)勢和國家制度優(yōu)勢相互轉化、匯聚合力。待條件成熟后，應盡可能在立法工作中完成從黨內法規(guī)向國家法律的位階轉換，將先行先試取得的成果法律化，以確保合目的性與合法性相統(tǒng)一、功能維度上的有效與規(guī)范維度上的合理相統(tǒng)一。

　　三、完善生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系，為人與自然和諧共生的現代化提供法律保障

　　法律是治國之重器，良法是善治之前提。完備的法律規(guī)范體系為實現人與自然和諧共生的現代化提供法律保障。以效力層級為區(qū)分標準，生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系呈現出橫向與縱向交錯的架構，前者著眼于同一效力層級的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范，后者則聚焦于不同效力層級的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范。生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系的完善需要從橫向和縱向兩個向度推進。

　　（一）生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的橫向體系化

　　在橫向上，生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范既包括專門性環(huán)境法律規(guī)范，也涵蓋了民法等傳統(tǒng)部門法中的環(huán)境法規(guī)范。生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的橫向體系化需要從整合專門性生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范與實現生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的跨部門協(xié)同兩個方面入手。

　　一方面，應適度整合專門性生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范。專門性生態(tài)法律規(guī)范是生態(tài)法律規(guī)范的核心部分，由環(huán)境基本法與環(huán)境單行法組成。環(huán)境基本法是指具有基礎性和綜合性的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，環(huán)境單行法即規(guī)定了與所調整生態(tài)環(huán)境保護事項緊密相關的特有原則、制度和具體措施的法律。目前，由污染防治法、自然資源法和生態(tài)保護法三大部分組成的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系已經初步形成。為在更高程度上完成體系化，需要進一步從內容和結構兩個方面加以整合。

　　其一，生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范應當在內容上盡可能完備周延，避免出現空白、重疊或沖突。在污染防治方面，當前污染防治法已經較為全面覆蓋了大氣、水、噪聲、固體廢物等主要污染介質或污染因子，但也呈現出偏重要素保護而忽略體系整合的特征。應更為關注各種環(huán)境要素之間的相互影響，避免過分關注某一問題的解決而導致法律資源的非理性配置。在資源利用方面，我國自然資源法較為全面涵括了水、土地、礦產、森林等自然資源，但往往更加強調自然資源的經濟價值，忽視生態(tài)價值。應秉持生態(tài)優(yōu)先和協(xié)調發(fā)展理念，認識到生態(tài)價值和經濟價值是一體兩面的關系，避免落入重利用、輕保護的窠臼。在生態(tài)保護方面，隨著長江保護法、濕地保護法、黃河保護法等一系列法律的相繼頒布，我國生態(tài)保護法取得了長足發(fā)展，但部分領域存在起步較晚、基礎薄弱的缺陷。應繼續(xù)積極推進生物多樣性保護、應對氣候變化、國家公園等重點領域立法工作。同時，立法中應貫徹整體保護理念，推動建立跨地區(qū)、跨部門、跨領域的協(xié)調機制，真正實現生態(tài)一體化保護。

　　其二，應在結構上選擇適當的整合模式，確保生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系結構合理、邏輯自洽。目前，我國生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范采取“基本法+單行法”的整合模式，盡管在數量上漸成規(guī)模，卻始終缺乏富有統(tǒng)攝力的軸心。《中華人民共和國環(huán)境保護法》在發(fā)揮基礎性、綜合性法律的功能上還有所欠缺，不僅與各污染防治單行法的一些條款重合，也未凝練出自然資源法與生態(tài)保護法的一般規(guī)定。全國人大常委會2021年度立法工作計劃提出，研究啟動環(huán)境法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。法典是法律規(guī)范體系化的最高形式，法典化能夠成為轉變生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范整合模式的更好選擇。需要繼續(xù)積極深入開展環(huán)境法典編纂的研究論證，在最大程度上就“適度法典化”之“度”凝聚共識，以自洽的邏輯與主線建構緊湊而完整的總則與分則，從而促使生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系向內部協(xié)調轉變。

　　另一方面，應實現生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的跨部門協(xié)同。傳統(tǒng)部門法主要根據調整對象或調整方法劃定調整范圍。環(huán)境法則以應對和解決生態(tài)環(huán)境問題為中心進行規(guī)范集成，具有交叉性、對策性、功能性、問題導向性等特征，總體上可以被視為一個新興法律領域。但環(huán)境法與傳統(tǒng)部門法并非涇渭分明，而是在內容上存在交叉重疊。為理順二者關系，生態(tài)環(huán)境問題的部門法化以及傳統(tǒng)部門法的生態(tài)化兩個過程應當同步進行。其一，專門性生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范需要在實質內容和制度工具上與傳統(tǒng)部門法發(fā)生緊密聯(lián)結。一部生態(tài)環(huán)境領域的專門性立法，往往既要包括調整公權力與私主體之間關系的公法規(guī)范，又要包括調整平等私主體間關系的私法規(guī)范，從而形成控制與激勵機制并存的環(huán)境治理格局。其二，傳統(tǒng)部門法需要借鑒環(huán)境法的理念與精神，通過充分體現生態(tài)文明建設的要求，而成為生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的組成部分。例如，將生態(tài)文明寫入憲法、生態(tài)環(huán)境保護理念被民事訴訟法、行政訴訟法、民法典等吸納。

　　（二）生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的縱向體系化

　　在縱向上，生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系化聚焦于不同效力層級的法律規(guī)范，其要求是層次明晰合理，既有作為基礎和依據的上位法，又有作為補充和細化的下位法規(guī)、規(guī)章。應從中央與地方立法兩個層面優(yōu)化生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范縱向體系。中央層面，行政法規(guī)、部門規(guī)章能夠配合提升相關環(huán)境法律的實施效果，有助于解決環(huán)境法律不夠精細而導致的執(zhí)行難、實效低等問題。地方層面，地方性法規(guī)等地方立法既能夠發(fā)揮細化上位法的作用，也有利于結合實際情況、對癥下藥。生態(tài)環(huán)境保護與山川地貌、四季氣候、物產資源、人情風俗等密切相關，生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的制定和實施需要高度重視地方的特殊性。地方環(huán)境立法，應更加注重“小而靈”而非“大而全”、注重因事制宜和因地制宜，從而以最小成本獲取最大收益。此外，近年來區(qū)域協(xié)同立法開始成為地方環(huán)境立法的重要發(fā)展趨勢，如2022年10月，蘇皖兩省三市協(xié)同立法的《關于加強長江江豚保護的決定》正式實施。區(qū)域協(xié)同立法有助于就區(qū)域之間的共性問題進行綜合性統(tǒng)籌設計，未來可以進一步推進。

　　四、健全生態(tài)環(huán)境法律實施體系，為人與自然和諧共生的現代化強化實踐支撐

　　法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。良好的法律實施體系能夠為實現人與自然和諧共生的現代化提供可靠的法治實踐支撐。健全生態(tài)環(huán)境法律實施體系，需要從執(zhí)法與司法兩個維度進行完善。

　　（一）生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)籌聯(lián)動

　　在生態(tài)環(huán)境領域，環(huán)境污染與生態(tài)破壞往往具有空間延展性，這與傳統(tǒng)行政執(zhí)法的屬地化管理存在沖突；生態(tài)系統(tǒng)中各環(huán)境要素之間存在普遍聯(lián)系，往往牽一發(fā)而動全身，這對傳統(tǒng)行政執(zhí)法的專業(yè)化、部門化管理提出了新的挑戰(zhàn)。生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法應貫徹整體保護理念，更加強調實現跨區(qū)域和跨領域的統(tǒng)籌聯(lián)動。

　　一方面，需要實現生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的跨區(qū)域協(xié)同，理順地理空間中的環(huán)境行政職權配置。重點流域、區(qū)域、海域的治理需要打破分而治之的分割式管理，構建流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同的管理格局。我國目前在長江流域、京津冀地區(qū)等地建立了不同樣態(tài)的跨流域、跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法模式，取得了良好的實踐效果。為進一步優(yōu)化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的跨區(qū)域協(xié)同機制，可以探索建立跨區(qū)域協(xié)調與監(jiān)督機構，并從行政主體地位、人員、經費等方面保障其長效性與穩(wěn)定性。同時，可建立健全跨區(qū)域聯(lián)席會商機制、信息共享機制、生態(tài)補償機制等，確保區(qū)域間環(huán)境行政決策過程公開透明，在區(qū)域利益博弈中實現互惠共贏。

　　另一方面，需要實現生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的跨領域協(xié)同，整合不同部門間的環(huán)境行政職權配置。加快推進人與自然和諧共生的現代化，可以探索生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法模式，從而實現減污降碳協(xié)同，水資源、水環(huán)境、水生態(tài)統(tǒng)籌，沿海、流域、海域協(xié)同一體等治理目標。此外，可以通過調整和完善生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法事項目錄清單，厘清生態(tài)環(huán)境主管部門與其他部門職能邊界的區(qū)分。同時，可以降低部門間協(xié)調成本，優(yōu)化部門聯(lián)席會議制度，保證部門之間執(zhí)法協(xié)同工作的高效展開。

　　（二）生態(tài)環(huán)境司法的合理能動

　　傳統(tǒng)環(huán)境司法主要發(fā)生于救濟性、私益性的環(huán)境侵權領域，未能真正觸及生態(tài)環(huán)境保護的利益訴求。現代環(huán)境司法則開始向預防性、恢復性、公益性、專門性的能動司法轉型，能夠對生態(tài)環(huán)境保護的普遍社會需求予以回應，實現司法效果與社會效果的統(tǒng)一。加快推進人與自然和諧共生的現代化，需要注重對生態(tài)環(huán)境司法制度功能的考察，建構預防與救濟并行、修復優(yōu)先賠償的環(huán)境司法能動體系。一是合理發(fā)揮生態(tài)環(huán)境司法的修復性功能。在實踐中，可以綜合采取補植復綠、增殖放流、勞務代償、技改抵扣等多樣化的生態(tài)修復方式，積極適用異地修復、替代履行、第三方監(jiān)督、執(zhí)行回訪等具體執(zhí)行方式，并探索建立生態(tài)環(huán)境司法保護實踐基地、修復基地等。二是生態(tài)環(huán)境司法不應滿足于傳統(tǒng)司法的事后救濟，亦可適當發(fā)揮預防性功能。目前，具有損害社會公共利益重大風險的行為被納入提起環(huán)境民事公益訴訟案件的受案范圍，通過適用停止侵害、排除妨礙和消除危險等危險排除責任以及禁止令措施，能夠有效預防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大。

　　作者：武漢大學環(huán)境法研究所所長、教授，中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長兼秘書長