黨的二十大對“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”作出重要部署安排，明確提出全面推進國家各方面工作法治化的任務要求。實現法治化，首先是有法可依、有法能依，立法在法治化進程中承擔重要使命任務。未來五年，中國特色社會主義法治體系要更加完善，而完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系是基礎。全國人大常委會全面貫徹黨的二十大精神，在深入調查研究、論證評估的基礎上，提出了十四屆全國人大常委會立法規劃。2023年9月6日，全國人大常委會立法工作會議召開，研究部署十四屆全國人大常委會立法規劃實施工作。本屆立法工作的“總藍圖”“路線圖”“施工圖”已經繪就，切實貫徹實施好立法規劃，必將有力推進新時代新征程高質量立法，為強國建設、民族復興夯實法治保障。

　　一、堅持黨中央對立法工作的集中統一領導

　　堅持黨的全面領導是事關黨和國家事業前途命運的重大問題，是中國特色社會主義事業取得成功的根本政治保證。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央采取一系列舉措堅持和加強黨的全面領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面。堅持黨的全面領導，必須堅持黨中央集中統一領導，實現黨的領導全覆蓋，落實到黨和國家事業的各方面。

　　一切革命的根本問題是國家政權問題，法律是國家政權的重要表現形式。無產階級政黨掌握立法權，是維護和鞏固革命政權的重要保障。馬克思指出：“凡是立法權真正成為統治基礎的地方，它就完成了偉大的根本的普遍的革命。”①立法體現為黨領導人民治國理政的重要政治活動和決策行為，承擔著將黨的主張通過法定程序轉化為國家意志，成為全國人民共同的目標和一體遵循的行為規范的重要使命，是黨執政地位的重要體現，也是改善黨的執政方式、提高黨的執政能力的重要途徑。在立法中堅持黨的全面領導，具有基礎性、全局性、長遠性的意義。

　　堅持黨的領導，是我國立法工作最顯著的優勢和最鮮明的特征，也是形成和完善中國特色社會主義法律體系最重要的一條經驗。1979年，彭真同志起草《關于草擬或修改法律、法規應先將問題和意見報經中央批準的請示報告》，確立了立法工作中的請示報告制度。1991年，黨中央在總結經驗的基礎上專門就黨領導立法出臺文件，形成基本制度規范和做法。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視立法工作，把立法工作納入重要議事日程，召開中央全會、中央有關工作會議研究審議法治建設重大問題，組建中央全面依法治國委員會專門研究決定全面依法治國重大事項，都將立法工作作為重要內容納入黨和國家事業大局、融入法治中國建設，進一步豐富和發展了黨領導立法的理論和實踐。黨的十八屆四中全會首次以中央全會決定形式，對全面推進依法治國若干重大問題作出決定，明確一系列健全黨領導立法的制度和工作機制，包括“凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告”等。2016年，黨中央出臺加強黨領導立法工作的意見，明確黨領導立法的形式和內容包括：提出憲法修改、解釋建議，確立立法方針戰略，審定立法規劃計劃，提出立法建議，討論決定立法涉及的重大體制和重大政策調整，協調解決重大立法爭議。新時代十年來，黨領導立法不斷制度化規范化程序化，2018年憲法修改，充實堅持和加強中國共產黨全面領導的內容，2015年、2023年兩次修改立法法，將黨的領導進一步體現到立法程序機制中，推動黨的領導入法入規，黨對立法工作的領導不斷加強，為新時代立法工作取得歷史性成就、發生歷史性變革提供了根本政治保障。

　　新時代新征程堅持黨中央對立法工作的集中統一領導，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平法治思想，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。政治的堅定源于理論的清醒，必須堅持不懈用習近平新時代中國特色社會主義思想凝心鑄魂，堅持學思用貫通、知信行統一，用黨的創新理論武裝頭腦、指導實踐、推動工作。黨的十八大以來，習近平總書記對深入推進全面依法治國，提出一系列具有原創性、標志性的新理念新思想新戰略，形成習近平法治思想，其中對立法工作作出一系列重要論述，是立法工作的根本遵循和行動指南，必須學好用好，用新思想引領推動立法工作高質量發展。

　　黨的路線方針政策是黨的主張的系統反映、集中體現，立法工作必須切實貫徹，使黨的主張通過法定程序轉化為國家意志。要堅決貫徹落實習近平總書記對立法工作的重要指示精神和黨中央對立法工作的重大決策部署，完成好黨中央確定的重大立法項目，嚴格執行重大立法事項向黨中央請示報告制度，把黨中央精神不折不扣地貫徹到立法工作中，通過法定程序和高質量立法保障黨的路線方針政策和重大決策部署貫徹落實，把黨的領導全面、系統、整體落實到立法工作全過程各方面。

　　二、加強重點領域、新興領域、涉外領域立法

　　縱觀中國特色社會主義法律體系形成完善的歷程，其中一條好經驗好做法就是根據國際國內形勢，從黨的歷史使命和中心任務出發，系統謀劃、科學確定不同階段立法工作的重心，有重點、有計劃、分階段地推進。

　　黨的十八大以來，我國進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，推動經濟高質量發展，在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，賦予立法鮮明的時代特色。立法必須緊跟時代步伐，回應實踐需要。面對廣泛的立法需求，如何加強立法，解決立法需求和立法供給的主要矛盾和矛盾的主要方面，習近平總書記就加強重點領域、新興領域、涉外領域立法發表一系列重要講話，作出一系列重大決策部署，指明了立法的重點方向。2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行三十周年大會上強調，“全國人大及其常委會要加強重點領域立法”。2014年10月23日，習近平總書記在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上強調：“要加強重點領域立法，及時反映黨和國家事業發展要求、人民群眾關切期待，對涉及全面深化改革、推動經濟發展、完善社會治理、保障人民生活、維護國家安全的法律抓緊制訂、及時修改。”習近平總書記還先后在中央全面依法治國委員會第一次會議、第二次會議和中央全面依法治國工作會議上，對加強重點領域立法，保障國家重大發展戰略的實施；適應新技術新應用的快速發展，及時跟進相關法律制度建設，保障新業態新模式健康發展；適應我國日益走近世界舞臺中央，加快形成系統完備的涉外法律法規體系等作出深刻闡述。2021年1月，中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》提出明確要求。2021年10月13日，習近平總書記在中央人大工作會議上明確指出，“要加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”。2021年12月6日，習近平總書記在主持十九屆中央政治局第三十五次集體學習時，對三個領域立法的內涵和要求作了深入闡述。習近平總書記的重要論述，科學認識、辯證分析、精準把握立法領域整體與局部、當前與未來、國內與國際等多項重大關系，將前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進有機結合起來，體現出鮮明的系統思維、戰略思維、歷史思維，為我們統籌謀劃推進立法工作提供了科學的思想指引和強大的理論武器。

　　重點領域立法是頂層謀劃，涵蓋“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略全局，并非局限于單一領域。加強重點領域立法，就是要突出重點，區分輕重緩急，重點突破，并以此帶動其他領域立法。重點領域在不同時期不同階段會有所不同，與黨中央確定的戰略目標、中心工作和重大決策部署密切聯系。比如，貫徹落實總體國家安全觀，將維護國家安全放在立法工作的重要位置，出臺統領性的國家安全法，制定香港特別行政區維護國家安全法、核安全法、生物安全法、密碼法、陸地國界法、反恐怖主義法等，修改反間諜法等，涵蓋國家政治安全和國土、經濟、科技、生態、信息等各領域安全，保障國家安全體系和能力建設。新興領域、涉外領域立法既是重點領域立法的組成部分，又具有各自特點。新興領域立法著眼于未來大勢，體現前瞻性布局，為新技術新應用、新業態新模式健康發展提供法治保障。比如，貫徹落實黨中央關于建設網絡強國、數字中國的決策部署，適應信息社會發展和保障網絡信息安全的需要，積極推進網絡立法工作，及時制定網絡安全法、電子商務法、數據安全法、個人信息保護法、反電信網絡詐騙法等，這其中與國家安全立法也密切相關。涉外領域立法著眼于有效維護國家主權、安全、發展利益，體現廣闊的國際視野和鮮明的斗爭精神，通過不斷充實涉外法律“工具箱”，加快形成系統完備的涉外法律法規體系。比如，圍繞反制裁、反干涉、反制“長臂管轄”，制定出口管制法、反外國制裁法、對外關系法、外國國家豁免法等；數據安全法、個人信息保護法等法律對反制裁作了相關規定；陸地國界法、海警法、國際刑事司法協助法等，為穩邊固邊、加強海上維權執法、深化司法領域國際合作提供了法治支撐。

　　十四屆全國人大常委會立法規劃，明確將加強重點領域、新興領域、涉外領域立法作為重點。緊緊圍繞黨的二十大戰略部署，既堅持急用先行，又著眼長遠謀劃，將國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備、維護國家安全所急的法律制度作為重中之重，主要包括：加快構建新發展格局，著力推動高質量發展；發展全過程人民民主，保障人民當家作主；扎實推進依法行政，嚴格公正司法；實施科教興國戰略，推進文化自信自強；增進民生福祉，提高人民生活品質；推動綠色發展，促進人與自然和諧共生；推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定等七個方面，必將有力推動國家各方面制度更加完善。

　　三、深入推進科學立法、民主立法、依法立法

　　深入推進科學立法、民主立法、依法立法，是保障和實現人民當家作主，維護和促進社會公平正義，提高立法質量，實現良法善治，推進全面依法治國的必然要求。新時代新征程，立法面臨新形勢新任務新要求，人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題，對立法質量提出更高要求。越是強調法治，越是要提高立法質量，以良法促進發展、保障善治。推進科學立法、民主立法、依法立法是提高立法質量的根本途徑。

　　生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑，法律屬于上層建筑并服務于經濟基礎。立法堅持從國情和實際出發，體現客觀規律、經濟社會發展規律，遵循立法活動本身的規律，才能使立法所確立的制度規范具有更持久的生命力，促進經濟社會發展，保障國家長治久安。要堅持完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，不斷完善立法體制機制，充分運用好論證、評估、調研、咨詢等科學立法形式，更好把握立法調整對象的特點和規律。改革開放是當代中國最鮮明的特色，新時代全面深化改革，加強頂層設計和整體謀劃，系統性、整體性、協同性不斷增強，各領域基礎性制度框架基本確立，許多領域實現歷史性變革、系統性重塑、整體性重構，在法治軌道上推進改革，在改革進程中完善法治，是新時代處理改革與法治關系的重要經驗和原則。要堅持改革決策與立法決策相銜接，確認和鞏固改革成果。法律是成文的道德，道德是內心的法律。立法要樹立鮮明的道德導向，將社會主義核心價值觀融入立法，弘揚美德義行，更好地體現國家的價值目標、社會的價值取向、公民的價值準則，為道德提供有力制度支撐，為法律實施提供廣泛的社會基礎。

　　立法是人民意志的體現，要堅持立法為了人民、依靠人民，關注和回應解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，體現立法民主。全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主，是新時代黨領導人民推進社會主義民主政治建設取得的重大理論和實踐創新成果，必須將全過程人民民主具體地、現實地體現到立法工作全過程，使法律制度充分體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力。要進一步適應社會主要矛盾的轉變，將實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為立法出發點和落腳點，通過立法滿足人民對美好生活的向往，解決好人民群眾的急難愁盼問題。要充分發揮立法在平衡、調整、規范各種利益關系方面的重要作用，完善權利保護和救濟規則，更加充分有效地維護人民群眾的權利，努力讓人民群眾在每一項法律制度中都感受到公平正義。要不斷完善立法過程中的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯聚民智的工作機制，建設好基層立法聯系點，拓展人民有序參與立法途徑，確保立法各個環節都能聽到人民的聲音，讓每一部法律都滿載民意民智。充分發揮法律草案公開征求意見的功效作用，妥善回應社會關切，廣泛凝聚立法共識。加強立法全過程宣傳解讀工作，發揮好新聞宣傳作用，通過記者會，接受媒體專題采訪、集體采訪、書面采訪，提供情況意見解答等方式積極發聲，講好中國立法故事，努力使立法工作的過程成為宣傳普及憲法法律、弘揚法治精神的過程。

　　立法是法治的重要環節，具有鮮明的法治屬性，依法立法是法治的內在要求。依法立法，首先是依憲立法。要堅持全面貫徹憲法規定、憲法原則、憲法精神，全面發揮憲法在立法中的核心地位功能，將合憲性審查有機嵌入立法程序，在每一個立法環節都把好憲法關。同時，要堅持依照法定權限和程序立法。立法法明確規定了全國人大及其常委會的專屬立法權，并對各個立法主體的權限作了適當劃分，各立法主體應當在各自的權限范圍內開展立法活動。立法程序的價值在于保障匯集民意民智，作出科學決策，保證立法的時度效，既不匆忙立法、盲目立法，又不久拖不決、議而無果。

　　科學立法、民主立法、依法立法密不可分、相輔相成，不能割裂，統一于立法實踐活動中。科學立法是目標，民主立法是途徑，依法立法是保障，提高科學立法、民主立法、依法立法水平，就要將科學精神、民主原則、法治要求，事理、情理、法理、政理相互貫徹、融為一體，實現問題導向、目標導向、結果導向的統一。全國人大及其常委會是國家立法權行使的主體，在確定立法選題、組織法律草案起草、重大問題協調、審議把關、凝聚共識等方面，具有重要責任，需更好發揮主導作用。全國人大是最高國家權力機關，要為全國人大切實履行立法職能做好服務保障，保證每一次全國人民代表大會都審議重要法律案，充分發揮代表在立法中的重要作用。

　　四、不斷增強立法的系統性、整體性、協同性、時效性

　　中國特色社會主義法律體系形成后，在實踐中與時俱進，不斷完善。黨的十八大以來，截至2023年12月29日，通過憲法修正案，制定新法78部，修改法律250件次，現行有效法律300件，中國特色社會主義法律體系完善提升到一個新的水平。黨的二十大報告指出，要統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性。這是推進國家治理體系和治理能力現代化，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興，對立法提出的鮮明要求。

　　十四屆全國人大常委會立法規劃堅持立修并重，既重視制定新法，積極謀劃和推動出臺新的立法項目，抓緊填補空白點、補強薄弱點，特別是積極推動相關領域基礎性、綜合性的法律制定；又加快涉及重大體制調整、重大制度改革、有關方面反映問題突出的法律修改，體現了新征程上全面推進國家各方面工作法治化對完善法律體系的預期。十四屆全國人大常委會立法規劃所列立法項目共130件，比十三屆全國人大常委會立法規劃多出十多件，分為三類：第一類項目為“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”，共79件（制定32件、修改47件）；第二類項目為“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”，共51件（制定28件、修改23件），上述兩類項目中，制定法律60件、修改法律70件，占比分別約為46%、54%；第三類項目為“立法條件尚不完全具備、需要繼續研究論證的立法項目”，并對貫徹落實黨中央決策部署需及時開展的相關立法、修法項目作出兜底性安排。這其中基礎性、綜合性的新立法項目，包括國家發展規劃法、國有資產法、對外關系法、能源法、電信法、交通運輸法、海洋法等，這些立法項目的制定出臺，對于引領推動相關領域法律制度的完善具有重要意義。完成好立法規劃所確定的立法項目任務，在立新法修舊法的形式上，總結過往的實踐經驗，總結反食品浪費法等專項立法的有益經驗，要注重開展“小切口”“小快靈”立法，聚焦特定領域和具體問題，化繁為簡，加快立法步伐，做到能具體的盡量具體、能明確的盡量明確，需要幾條就定幾條，重在管用，使立法更細、更準、更實，切實提高立法解決實際問題的精準性、時效性。實踐中法律修改方式不斷拓展，既有對法律的全面修訂，也有對法律部分條文的修正；既可以對單個法律進行修改，也可以對多個法律同類相同條款進行打包修改，為根據實際需要加快修改效率提供了重要先例。

　　習近平總書記指出：“要在條件成熟的立法領域繼續開展法典編纂工作。”②新時代新征程，在條件成熟的立法領域開展法典編纂，是深入學習貫徹習近平法治思想、推進全面依法治國的重大舉措，是系統集成全面深化改革成果的內在要求，是加快完善中國特色社會主義法律體系的重要方式，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑，具有重大影響和意義。黨的二十大報告強調“統籌立改廢釋纂”，將法典編纂列為一種立法形式，這也就意味著十四屆全國人大在法典編纂方面要有新進展新突破。立法規劃編制中，將法典編纂作為一個重大課題，專門研究論證。各方面提出的法典編纂項目比較多，經綜合比較研究，生態環境領域開展法典編纂條件比較成熟，同時又保持一定的開放性，列明積極研究推進生態環境法典和其他條件成熟領域的法典編纂。

　　法律清理是集中、主動、批量解決法律體系內部不和諧不統一不適應問題的重要方式，立法規劃對適時開展法律清理作了安排，以更好地保持中國特色社會主義法律體系的和諧統一、與時俱進。要建立制度化的法律清理機制，明確啟動條件和清理標準，適時啟動法律清理工作，通過專項清理和定期全面清理，及時修改或廢止已不符合實際、不適應需要的法律規定，并帶動其他層次法規的清理完善。

　　中國特色社會主義法律體系除法律這個主干外，還有行政法規、地方性法規等多個層次和層面。要準確把握不同層次立法權限和功能定位，發揮各方面的立法積極性主動性，處理好行政法規、監察法規、地方性法規以及規章等與憲法、法律的關系，處理好創制性立法與實施性立法的關系，協同推進法規、規章、司法解釋的制定修改，發揮地方立法實施性、補充性、探索性功能，彰顯法律體系整體優勢。法律出臺后，應加強督促力度，完善法律配套規定出臺機制，保證及時出臺，防止久拖不決、滯后落伍等問題，確保法律正確有效實施。合憲性審查、備案審查以及法律清理，既是促進依憲立法、依法立法的重要手段，也是不斷提升法律體系的系統性、整體性、協同性、時效性的重要途徑。要落實合憲性審查、完善和加強備案審查的要求，堅持有件必備、有備必審、有錯必糾，形成制度閉環和倒逼機制，保持法律體系的和諧統一，維護國家法治統一、尊嚴、權威。

　　作者：中國法學會副會長，中國法學會立法學研究會會長