法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，完善行政決策制度體系、提高依法行政水平是其中的重要內容。政府的行政決策尤其是重大行政決策直接決定了公共行政的目標能否達成，關系國家整體利益的實現，也關系到地方活力的激發以及個人的自由發展和權利福祉。執政黨的大政方針和發展戰略能否貫徹實施，國家經濟社會能否有效運行，相當程度上依賴于行政決策的質量和效率。

　　習近平總書記十分重視決策問題，從多個方面作出重要論述，涉及決策前的調查研究、決策的民主參與及協商機制、新型智庫建設、領導干部的素質能力要求以及對決策的法律制約與程序規范等，為行政決策制度體系的完善和領導干部決策能力的提升提供了根本指引。因此，要深入學習領會習近平法治思想特別是習近平總書記關于行政決策的重要論述，切實推進行政決策科學化、民主化和法治化進程。

　　一、行政決策是政府的重要職責

　　行政決策是政府在履行行政職能中，就經濟社會發展及管理事項所做的目標定位及行動方案的選擇，包括擬定經濟社會發展規劃、制定公共政策和措施、決定公共建設項目及招商引資、對其管轄范圍內的其他重大事項作出處理等。在我國，行政決策作為政府的重要職責，在公共行政中占據突出地位。

　　首先，我國獨特的黨政關系決定了執政黨的重大決策需要政府貫徹落實。《中華人民共和國國務院組織法》第三條明確規定，國務院要“堅決維護黨中央權威和集中統一領導，堅決貫徹落實黨中央決策部署”。執政黨的決策往往是重大的、方向性的，其具體的貫徹落實需要政府通過行政決策實現。

　　其次，我國政府承擔的經濟社會發展職能要求政府科學決策。政府作為經濟社會的重要發展主體，決定了政府必須科學決策、積極作為，通過各種經濟手段、法律手段和行政手段助推經濟社會高質量發展。實踐中，產業政策、招商引資、各類市場打造、人才吸引、國有企業經營等都屬于行政決策的范疇，是政府履行發展職能的重要表現。

　　第三，我國社會主義市場經濟體制意味著大量的公共資源由政府配置，政府的財產配置權包括公共資源的空間配置權和市場配置權等。如行政區劃調整及區域發展戰略部署是對公共資源的空間配置，土地招拍掛制度、公共基礎設施的政府投資及公私合作，是對公共資源的市場化配置。

　　最后，我國整體型國家治理模式決定了政府擁有整體決策和系統控制的權力，如經濟社會發展規劃、區域均衡發展戰略、中心城市布局、國家級經濟技術開發區設置等。公共行政追求整體目標和整體利益，政府不僅要處理具體的經濟社會事務，還需要進行整體謀劃、系統決策。

　　行政決策作為一項重要的行政職責，需要通過完整的法律制度建構來支撐其有效履行，也需要法律規制以確保行政決策權的行使合法、理性、不被濫用，切實避免因決策失誤產生矛盾糾紛、引發社會風險、造成重大損失。

　　二、行政決策必須遵循科學決策、民主決策、依法決策

　　習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出，要“堅持科學決策、民主決策、依法決策，全面落實重大決策程序制度”。可見，科學、民主和依法決策是對行政決策的核心要求。

　　科學決策是運用科學的方法和思維，科學設定未來發展目標或找準要解決的問題及原因，科學設計決策方案并作出最優選擇。相對于經驗決策，科學決策注重決策的科學性與合理性。行政決策涉及對當下問題或形勢的認識判斷、決策方案的設計和論證以及對決策方案的最終選擇。科學決策意味著這三個方面都做到了科學合理。對問題或形勢的準確研判，需要全面深入調查研究。決策方案的設計及論證依賴于決策方法和程序，需要傾聽各種利益群體的不同聲音，需要借助外腦智庫幫助，進行各種專業研究和成本效益分析，確保在決策方案的設計和論證中充分考慮各種關聯要素，決策方案的最優選擇取決于決策者的政治能力及決策能力。

　　民主決策是在行政決策過程中，通過公眾參與機制，聽取不同利益群體的意見和訴求，更多回應公眾的關切。民主決策是全過程人民民主的重要組成部分，“堅持一切為了人民、一切依靠人民，始終把人民放在心中最高位置”①，這是由黨的宗旨和我國社會主義性質所決定的。推進民主決策，需要賦予廣大民眾對行政決策的知情權、參與權、表達權、監督權。要切實改進完善建言咨詢機制、公共聽證機制、社會公眾意見反饋機制等。

　　依法決策就要按照法定權限和程序進行決策，將行政決策全面納入法治軌道。用法律手段來規范行政決策，實現科學決策、民主決策的目標，意義重大。黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。2019年5月，國務院發布《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》），對公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定等制度都作了明確規定，有力推動了行政決策法治化進程。

　　行政決策要遵循科學、民主和依法的基本原則，但具體要求則因行政決策性質的不同而有差異。按照行政決策的性質及目標劃分，行政決策可分為經營性決策和管理型決策。經營性決策是政府為履行發展職能，促進經濟社會發展而實施的決策，如制定產業政策、作出招商引資決定等，涉及經濟社會高質量發展，因而需要更多遵循經濟規律，面向市場進行成本效益分析，量力而行。管理型決策則是直接涉及行政相對人的利益，如公共福利政策制定、生態環境保護措施等。管理型決策需要更多的開放性和公眾參與。凡是利益相關者，都應賦予其表達意見、參與決策的權利。有些行政決策具有雙重屬性，如行政區劃的調整，既要服務于經濟發展的目標，同時也要考慮管理的便捷與效益。

　　目前，行政決策的制度體系還有不少需要完善的地方，許多制度處在創立建設之中，制度運行的有效性也有待提升。為實現科學決策、民主決策、依法決策，需要建立完整的行政決策制度體系，包括行政決策的基本制度，支撐和規范政府行政決策權的運作，以及配套的行政決策支持制度，以吸納社會力量參與行政決策，切實提升行政決策質量。

　　三、健全行政決策基本制度

　　行政決策基本制度包含決策主體、權力、程序及責任四個方面。

　　一是行政決策主體制度。包括決策機關及體制，也包括行政決策人員等。早在2004年國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》中就提出，要“科學、合理界定各級政府、政府各部門的行政決策權，完善政府內部決策規則”。黨的十八大以來，習近平總書記特別重視系統思維，強調“要善于運用系統科學、系統思維、系統方法研究解決問題”②。行政決策體制要重視系統性、整體性和協同性，盡可能將同類的事情集中決策，在設定行政決策目標的同時要考慮實現目標的手段要素。

　　在行政決策主體制度中，領導干部素質和決策能力至關重要。習近平總書記特別重視領導干部尤其是年輕干部的培養，強調“年輕干部要提高科學決策能力。做到科學決策，首先要有戰略眼光，看得遠、想得深。領導干部想問題、作決策，一定要對國之大者心中有數，多打大算盤、算大賬，少打小算盤、算小賬，善于把地區和部門的工作融入黨和國家事業大棋局，做到既為一域爭光、更為全局添彩”③。領導干部要心懷“國之大者”，要站穩政治立場、把準政治方向，要重視實踐調查，實事求是。堅持實事求是，就要深入實際了解事物的本來面貌。要透過現象看本質，從零亂的現象中發現事物內部存在的必然聯系，從客觀事物存在和發展的規律出發，在實踐中按照客觀規律辦事。領導干部也要具備科學思維和創新思維，掌握科學方法，重視決策方案的成本效益分析和可行性論證；還要善于傾聽人民的聲音，善于與民眾交流溝通。

　　二是行政決策權力配置與運行制度。行政決策權力構成涉及決策程序的啟動權、事實調查權、未來發展判斷權、不同訴求和專家意見采信權、決策方案經濟分析和可行性論證權、風險評估權、合法性審查權、集體決定權等。這些權力如何配置，其運行要遵循哪些基本原則和具體規則，都需要在制度上作出安排。以決策調查權和決策研究權為例說明。

　　關于決策調查權。習近平總書記明確指出：“調查研究是謀事之基、成事之道，沒有調查就沒有發言權，沒有調查就沒有決策權。調查研究是我們做好工作的基本功。”④“正確的決策離不開調查研究，正確的貫徹落實同樣也離不開調查研究。”⑤關于調查權的運行，涉及調查范圍及手段的確定，調查方案和程序的制作，事實證據的審查與采信等，決策調查應當全面、客觀和真實，并需要法律制度予以規范和落實。

　　關于決策研究權。行政決策程序啟動后，最重要的就是“謀”和“斷”的權力。由于重大行政決策的復雜性，“謀”和“斷”往往相對分離，但又是一個整體。要深入研究、綜合分析，看事情是否值得做、是否符合實際等，全面權衡，科學決斷。作決策一定要開展可行性研究，多方聽取意見，綜合評判，科學取舍，使決策符合實際情況。對現存問題進行原因探討，對經營性決策實施成本效益分析，對行政決策進行風險評估等，都是決策不可或缺的重要環節。

　　三是行政決策程序制度。在很大程度上，決策程序為科學、民主決策提供程序性保障。《條例》規定了行政決策要遵循公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查與集體討論決定等程序，在程序法治上前行了一大步。但《條例》側重于對管理型決策的規范，沒有對行政決策進行類型化設計，導致實踐中適用《條例》進行決策的事項并不普遍。習近平總書記指出：“現在，法治政府建設還有一些難啃的硬骨頭，依法行政觀念不牢固、行政決策合法性審查走形式等問題還沒有根本解決。要用法治給行政權力定規矩、劃界限，規范行政決策程序，健全政府守信踐諾機制，提高依法行政水平。”⑥此外，在制度設計上，行政決策的調查程序、民主協商程序、成本效益分析程序和公開程序等都有待進一步完善。

　　以民主協商程序為例說明。關于民主協商，習近平總書記強調，要“在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中”⑦。協商民主具有典型的中國特色，是整體型治理模式下的對話機制，與西方國家的博弈對抗式民主不同，協商民主是為了實現同一目標，強調統籌兼顧。如何在行政決策中實現協商民主，聽取來自社會各界的意見，統籌考慮不同利益群體的訴求，仍需要制度跟進。

　　四是行政決策的監督與責任制度。行政決策權是一項重要權力，涉及公共資源配置，也涉及各類利益調整，影響國家經濟社會發展，一旦使用不慎，不僅難以達成公共行政的目標，還極易損害公共利益和個人的合法權益。為確保行政決策權的合法科學行使，需要建立相應的監督和責任制度，杜絕行政決策中的違法或權力濫用，對違法或濫用權力的行政決策者追究法律責任。實踐中，行政決策的監督機制尚不健全，雖然也有重大決策事項的事后備案制度，但備案后的審查制度沒有完整建立，真正因行政決策而追究責任的案件也不多見。由于行政決策涉及多個主體、多個環節，決策者的主觀裁量權大，主觀過錯又難以判斷，因而責任追究比較困難，導致行政決策責任制度成為目前行政決策制度體系中的薄弱環節。

　　四、完善行政決策配套支持制度

　　一是行政決策信息支持制度。完備而準確的信息是科學決策的基礎。在很大程度上，決策前調查的重要內容之一就是要獲取決策所需要的各類信息。習近平總書記指出，“善于獲取數據、分析數據、運用數據，是領導干部做好工作的基本功。各級領導干部要加強學習，懂得大數據，用好大數據，增強利用數據推進各項工作的本領”⑧。隨著互聯網平臺的發展，大量信息可以通過互聯網平臺直接獲取，還可以通過數據信息的深度開發得出。就信息來源而言，決策所需信息包括公權力運行獲取的信息，也包括市場運行和社會治理中匯集的信息。整合所有的信息并加工處理成行政決策所需的各類信息，需要建立相關的信息獲取機制和數據處理機制，此外也要打通政府內部的各種數據屏障，建立政府統一的大數據平臺。

　　二是行政決策智庫制度。智庫是以公共政策為研究對象，以公共利益為導向，以社會責任為己任，以其研究成果影響公共決策和社會共識的研究機構，包括政府創建的各類智庫，也包括民間組建的社會智庫。當代社會，智庫以其強大的“外腦”作用，通過其獨立的觀察和研究對公共決策產生重要影響。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終高度重視中國特色新型智庫建設，出臺《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》《關于社會智庫健康發展的若干意見》等一系列政策文件，支持建設中國特色新型智庫，為國家高端智庫建設提供了保障。

　　不同于傳統的政府專家庫，新型智庫是一個獨立研究實體，有獨立的研究范圍和研究方向。既可以從事相關對策研究，服務黨和政府決策，又可以獨立進行前瞻性、宏觀性的理論研究。新型智庫是國家軟實力的表現，其研究成果可以廣泛應用于經濟、社會、國家安全和國際交往等各個方面，也將極大促進理論創新和研究手段的不斷改進。當然，新型智庫有效運作離不開人、財、物的投入，尤其是社會智庫更需要法律的支持和保障，需要在制度上作出合理設計。

　　三是行政決策的成本效益分析制度。不同于一般的決策可行性論證和風險評估，成本效益分析是通過比較項目的全部成本和效益來評估項目價值的一種方法。成本效益分析是確保決策科學的重要手段。在我國，成本效益分析特別適用于政府各項經營性決策，也適用于需要較大成本投入的社會類項目等，因此，需要建立完善行政決策的成本效益分析制度。

　　四是行政決策評估制度。包括決策前的社會穩定風險評估和決策后的跟蹤評估等。中共中央辦公廳早在2012年就發布了《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》，對重大決策社會穩定風險評估的主體、內容和程序，以及評估結果運用等作了全面規定。評估機構可以由有關部門綜合組建，也可以委托社會機構承擔，評估要就決策的合法性、合理性、可行性和可控性等進行全面評估，并確定風險等級。行政決策部門要根據決策方案的風險等級進行調整，對于風險等級較高的決策方案，應當區別情況作出不實施的決策，或者調整決策方案，保證決策風險可控。

　　決策后的跟蹤評估也十分重要。行政決策是否能夠被切實執行，是否偏離實踐，是否遇到不可預測的困難，是否可控等，都需要跟蹤評估，及時發現問題，及時予以糾正。

　　總之，當代的行政決策是一個復雜的系統工作，既要有作用于政府的基本決策制度框架，又要有配套的行政決策支持制度。為了更好實現科學決策、民主決策、依法決策，需要堅持系統觀念和法治思維，從整體上完善行政決策制度體系，切實提升行政決策質量和效率以及依法行政的水平。

　　作者：華南師范大學法學院教授，廣東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特邀研究員