2020年11月，黨的歷史上首次召開的中央全面依法治國工作會議，將習近平法治思想明確為全面依法治國的指導思想。習近平法治思想視野宏闊、內涵豐富、思想深刻，涵蓋了全面依法治國的各領域全過程，法治政府建設理論是其重要組成部分。五年來，在習近平法治思想指引下，我國法治政府建設守正創新、開拓進取，無論是理論還是實踐都取得了豐碩成果。

　　一、法治政府建設的理論創新

　　實踐沒有止境，理論創新也沒有止境。五年來，習近平總書記就法治政府建設作出一系列重要論述，形成了許多新思想、新觀點、新論斷，豐富發展了習近平法治思想關于法治政府建設的理論。

　　（一）明確法治政府建設以人民滿意為基本要求

　　人民立場是習近平法治思想的根本立場。習近平總書記指出：“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程。”堅持人民至上、以人民為中心，是中國特色社會主義法治的根本價值取向。建設人民滿意的法治政府正是這一立場的具體要求。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》將“人民滿意”確定為新時代法治政府建設的基本要求之一；2024年3月修訂的《中華人民共和國國務院組織法》強調“建設人民滿意的法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府”。

　　“人民滿意”基本要求的提出，使法治政府建設的人民立場更加清晰。中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。因此，法治政府建設意味著必須以維護人民利益、保障人民權益為出發點和落腳點，依法維護人民群眾的合法權益，積極回應人民群眾的新要求新期待，系統研究解決人民群眾反映強烈的突出問題，進而運用法治思維和法治方式更加公平公正地平衡和協調各方面利益。

　　“人民滿意”基本要求的提出也意味著，法治政府建設要避免滑入形式主義。法治政府建設要注重搭建制度框架，構建激勵和監督機制，更要注重通過制度的落實、優化來提升精細化的治理能力，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。要避免用統計數據代替人民群眾的真實感受，要以人民群眾的真實獲得感為基本尺度，不斷校正、優化相應的制度設計。

　　（二）要求“政府行為全面納入法治軌道”

　　習近平總書記強調：“推進全面依法治國，法治政府建設是重點任務和主體工程，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用，要率先突破。”同時，習近平總書記指出，“現在，法治政府建設還有一些難啃的硬骨頭，依法行政觀念不牢固、行政決策合法性審查走形式等問題還沒有根本解決。要用法治給行政權力定規矩、劃界限”。法治政府建設作為全面依法治國的重點任務和主體工程，要實現率先突破，需要有具體、可測量的目標；用法治給行政權力定規矩、劃界限，也需要具體的路徑。為此，《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出“到2025年，政府行為全面納入法治軌道”，這是法治政府建設理論的又一創新。

　　相較于黨的十八屆五中全會提出“實現政府活動全面納入法治軌道”，以及《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》“把政府工作全面納入法治軌道”，“政府行為全面納入法治軌道”要求法律對行政活動規范的顆粒度更細，不僅要求政府整體工作在法治軌道上開展，而且要求各類政府行為都受相應的法律規范。

　　由此，“政府行為全面納入法治軌道”深化了對法律和行政關系的認識。它要求法律對行政權力的規范達到足夠的密度，確保不僅政府整體工作需要有法律依據，而且各類政府行為有明確的可操作的法律指引。其核心在于，以法律的明確性來實現對政府行為的有效規范，確保法律是行政機關所有行為的依據和標準。這有利于確保政府行為科學適度、規范透明、穩定可預期，盡可能減少對企業和群眾的侵擾，推動社會形成穩定合理的預期，從而最終實現“用法治給行政權力定規矩、劃界限”。

　　“政府行為全面納入法治軌道”這一目標，也意味著法治政府建設要著力解決過去關注不夠、規范不夠的盲區與薄弱點，將更多高頻的政府行為全面納入法治軌道，解決現行法律法規對相關政府行為覆蓋不夠全面的問題。例如，在行政許可法、行政處罰法、行政強制法之外，還有大量如行政檢查、行政征收、行政備案等行政行為缺乏基本的、共通的規范，需要著力解決。

　　（三）提出建設數字法治政府的重大命題

　　數字化對于加快政府職能轉變、提高依法行政水平具有重要意義。中央全面深化改革委員會第二十五次會議指出，加強數字政府建設是創新政府治理理念和方式的重要舉措，對加快轉變政府職能，建設法治政府、廉潔政府、服務型政府意義重大。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》將“智能高效”明確為法治政府建設的目標之一，并設置專章部署“健全法治政府建設科技保障體系，全面建設數字法治政府”。

　　數字法治政府的提出，拓展了數字化時代法治政府建設的思路。借助數字技術的應用，行政機關獲取、分析信息的能力可以大幅提升。由于行政活動的合法性有賴于全面充分收集證據、科學準確認定事實，因此，信息獲取、分析能力的提升對提高政府依法行政水平意義重大。同時，數字技術的廣泛應用，有利于建設整體性政府。通過數據在政府部門之間的依法有序共享，既可以提升政策制定的科學性，也有利于降低行政成本并為公眾提供更便利的服務。同時，還有利于減少現場檢查、備案、申報等活動對當事人的侵擾，保護當事人合法權益，構建法治化營商環境。

　　數字法治政府的提出，也有利于政府治理體系因應數字時代的變革，不斷提升面向數字經濟的監管和服務能力。當下，數字經濟蓬勃發展，生態日益復雜多元，各種新業態新應用層出不窮。在此背景下，政府要有效履行對經濟社會的監管、服務職責，自身就需要及時進行數字化轉型。例如，傳統上，政府主要依賴現場檢查等手段督促企業合法合規經營，預防糾正違法行為。在數字化的時代，就需要更多地運用數據核查審計、物聯網智慧監管等技術手段。這要求政府加強數字基礎設施建設，構建完備的數字能力，從而有效支撐數字經濟的健康發展。

　　二、法治政府建設的實踐成就

　　五年來，法治政府建設蹄疾步穩，實踐成果突出，取得一系列標志性成果。

　　（一）政府組織結構、部門職責關系不斷優化

　　在法治軌道上持續推進黨和國家機構改革。2023年3月，黨的二十屆二中全會通過的《黨和國家機構改革方案》，結合新的時代條件和實踐要求，統籌考慮當前突出問題和未來發展需要，進一步調整優化了黨和國家機構職能體系。其中，金融管理體制、科技管理體制、社會管理體制、數據管理體制、知識產權管理體制、“三農”工作體制、老齡工作體制等方面的改革，對相應的行政機構設置和職責配置進行了合理設計和科學安排，推動了政府組織架構的完善，為政府依法全面履行職能提供了有效的組織保障。

　　行政組織法規定行政機構性質、任務、地位、作用、職權職責、編制、活動原則、會議制度、工作程序等，科學的行政組織法對于行政機構依法高效履行法定職責意義重大。近年來，國家相繼修訂地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、國務院組織法，推動行政組織法律制度不斷完善。

　　新修訂的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，明確了地方政府建設的一系列原則要求，完善了地方政府職權和工作方面的有關規定，明確了地方政府制定規范性文件的程序和要求，明確了街道辦事處的職責，等等。這些修改完善了地方各級人民政府的組織、職權，有利于從組織層面更好地保障地方政府履行推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重要職責。

　　新修訂的國務院組織法，增加了國務院性質地位的規定，明確了國務院工作的指導思想，完善了國務院職權的表述，完善了國務院機構及其職權相關規定，健全了國務院會議制度，增加了國務院依法全面正確履行職能的制度措施。這些修改是新時代國務院堅持黨的全面領導、全面加強政府自身建設的必然要求，是國務院堅持以人民為中心、堅持全心全意為人民服務根本宗旨的制度保障，是新時代全面貫徹實施憲法、全面建設法治政府的重要方面，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的有力舉措。

　　（二）政府職能轉變不斷深入，政務服務持續優化

　　市場準入制度不斷優化，企業進入市場的制度性成本不斷降低。2024年8月，《中共中央辦公廳?國務院辦公廳關于完善市場準入制度的意見》的頒布實施，推動構建開放透明、規范有序、平等競爭、權責清晰、監管有力的市場準入制度體系；企業登記注冊規則設計不斷優化，相關部門推動企業登記注冊所需環節并聯辦理，便利化程度不斷提升。

　　強化對濫用行政權力排除限制競爭行為的治理，推動構建全國統一大市場。《公平競爭審查條例》的頒布實施，對政策措施的公平競爭審查逐步形成剛性約束，有效治理在市場準入、要素獲取、政府采購、招標投標、獎勵補貼等方面對經營者尤其是民營企業的歧視性對待以及地方保護、區域封鎖、行業壁壘等問題，不斷強化市場在資源配置中的決定性作用。

　　政務服務平臺建設深入推進，政務服務效能不斷提升。全國一體化政務服務平臺已經建成，優化推廣了一批高頻政務服務應用，提升了平臺支撐能力，取得積極成效。與此同時，《政務數據共享條例》的頒布實施，對政務數據共享從管理體制、工作機制、安全管理責任等方面進行系統設計，在法治軌道上推進政務數據安全有序高效共享利用，有利于推動政府業務協同、組織變革、決策優化，提升政府和公眾之間交互的便利性。

　　（三）推進嚴格規范公正文明執法的制度框架不斷完善

　　全面規范行政處罰行為。2021年1月，全國人大常委會通過了新修訂的行政處罰法，國務院印發《關于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》，將具有制裁屬性的行政活動全面納入法治軌道，以法治方式鞏固行政執法改革成果。在此基礎上，國務院于2022年和2023年先后兩次組織行政處罰事項清理工作，累計取消45項、調整41項罰款事項。2024年2月，國務院印發《關于進一步規范和監督罰款設定與實施的指導意見》，推動統籌考慮當事人的主觀過錯、獲利情況、經濟社會發展水平、行業特點、地方實際等因素，科學合理地設定和實施罰款，著力解決“小過重罰”等社會反映集中的問題；同時，強化對罰款收入異常變化的監督，防止罰款收入不合理增長，遏制逐利性執法。

　　不斷健全行政執法體制機制。2022年8月，國務院辦公廳發布《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》，以規范行政裁量權基準為切入點，整治執法實踐中存在的小過重罰、重過輕罰、同過不同罰等濫用行政裁量權的突出問題，推動行政處罰公平公正、行政許可便捷高效、其他行政行為規范有序；推進《提升行政執法質量三年行動計劃（2023—2025年）》，整治群眾反映強烈的突出問題、提升行政執法人員能力素質、加強行政執法監督。

　　規范涉企行政檢查，減少檢查活動對企業經營活動的侵擾。《國務院辦公廳關于嚴格規范涉企行政檢查的意見》明確行政檢查主體，嚴禁不具備主體資格的組織實施行政檢查；清理行政檢查事項，從源頭上遏制亂檢查；規范行政檢查方式，減少入企檢查頻次；規范行政檢查標準、程序等，確保行政檢查于法有據、嚴格規范、公正文明、精準高效。

　　進一步加大對食品藥品、公共衛生、自然資源、生態環境、安全生產、勞動保障、城市管理、交通運輸、金融服務、教育培訓等關系群眾切身利益的重點領域執法力度，強化執法保障，創新執法模式，提升治理效能。

　　（四）行政糾紛解決機制不斷健全，行政權力制約和監督機制更加完善

　　不斷健全行政復議和行政審判體制機制。修訂行政復議法，系統性改革完善了行政復議體制，健全了行政復議案件審理機制，充分發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用。《中共中央關于加強新時代審判工作的意見》明確強化司法審判對依法行政的支持、監督作用，促進行政機關提升依法行政能力，維護行政相對人合法權益。深化行政案件級別管轄、集中管轄、異地管轄改革，優化行政審判資源配置，提升行政審判工作質效。

　　堅持和發展新時代“楓橋經驗”，強化各類矛盾糾紛排查化解，完善信息共享、協同解決機制。完善社會治安綜合治理中心、執法辦案管理中心建設。基層矛盾糾紛化解資源和力量不斷整合優化，非訴糾紛解決機制在社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制中的作用不斷提升，發揮了多元矛盾糾紛化解的“減震器”作用，有力維護社會和諧穩定。

　　持續強化黨內監督、人大監督、監察監督、司法監督、審計監督以及政務公開等多元監督方式的協同配合，確保行政權力在制度框架內規范運行，推動完善“有權必有責、用權受監督、違法必追究”的嚴密監督閉環。新修訂的監察法，完善了監察派駐制度、明確了監察措施權限、規范了監察程序規則，為提升監督實效奠定了制度基礎；新修訂的各級人民代表大會常務委員會監督法，通過強化財政經濟監督、完善專項工作報告機制、創新執法檢查方式、加強備案審查職能、規范專題詢問程序等舉措，加強對行政機關的監督，促進依法行政；新修訂的國務院組織法，以法律形式強化行政機關一般監督職能，明確規定健全行政監督制度，加強行政復議、備案審查、行政執法監督、政府督查等工作，堅持政務公開，自覺接受各方面監督，強化對行政權力運行的制約和監督；中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強行政執法協調監督工作體系建設的意見》，將行政執法監督納入黨和國家監督體系，明確其作為內部層級監督的職能定位，實現對行政執法的全流程、長效化監督。

　　三、深入學習貫徹習近平法治思想，縱深推進法治政府建設

　　五年來，在習近平法治思想的指引下，我國法治政府建設在理論層面與時俱進、守正創新，在實踐層面開拓進取、不斷深入，取得了豐碩的成果。但是，我們也需要清醒地認識到，我國法治政府建設還存在一些薄弱環節。

　　政府依法行政的觀念不夠牢固，運用法治思維和法治方式開展工作、解決問題的能力還有待提高。部分行政機關及其工作人員尚未真正樹立“權力來源于法律、受制于法律”的意識，過度依賴經驗判斷或行政便利，而非依照法律規定和法定程序行事。

　　依法行政制度體系還存在缺失。行政活動缺乏基礎性、統領性、一般性的立法，難以對種類繁多的行政行為進行全面覆蓋和規范，不少行政機關共同使用的行政措施還缺乏系統的規則來調整。

　　政府職能需進一步轉變，營商環境需不斷優化。政府過度介入市場活動，實施地方保護和行政性壟斷等不當行為的情況仍時有發生；對行政審批等事前管制的手段還存在路徑依賴，推進事中事后監管的辦法不多、手段不足；政務誠信度需要持續提升，地方政府不按照約定履行義務和不兌現承諾引發的糾紛數量較多，“新官不理舊賬”等問題時有發生。

　　行政爭議解決機制的效果有待進一步提升。行政復議、行政訴訟等法治化的行政糾紛解決渠道還不夠通暢；有的地方為了息事寧人，選擇在法治框架外“花錢買平安”；信訪工作法治化水平還有待提高。

　　法治政府建設還存在形式主義問題，重制度建設、輕制度實施等現象時有發生，一些制度缺乏實效。行政決策不符合法定程序的情況依然存在；行政執法不規范還沒有得到根治，選擇性執法、趨利性執法、機械執法等情況仍然存在，“小過重罰”“天價罰款”時有發生，利用行政或刑事執法手段干預民事交易和經濟糾紛問題需要關注；問責存在過度泛化傾向，行政機關工作人員出現“避責大于盡責”、不擔當不作為問題。

　　面向2035年基本建成法治政府目標，要進一步深入學習貫徹習近平法治思想，準確理解經濟社會發展趨勢，探索法治政府建設規律，總結實踐經驗，堅持守正創新，持續深化法治政府建設理論與實踐，為最終建成法治政府奠定堅實基礎。

　　作者：中國政法大學校長，中國法學會副會長、學術委員會主任