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“統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險”背景下我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度完善研究

魏 靜

　　一、“新農(nóng)保”推行中所凸顯的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的主要問題

　　(一)制度的有效性方面

　　1、制度被認(rèn)可度不高。參保對象對“新農(nóng)保”政策了解意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致了解程度不高，缺乏全面深入的認(rèn)知，在一定程度上影響了“新農(nóng)保”政策的落實(shí)。

　　2、受“家庭養(yǎng)老”、“養(yǎng)兒防老”等思想觀念的影響，加之“新農(nóng)保”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平較低，對農(nóng)村居民老年生活的保障水平十分有限，導(dǎo)致農(nóng)民參保率較低，制度覆蓋率不高。

　　(二)制度的可持續(xù)性方面

　　1、養(yǎng)老保險基金結(jié)構(gòu)不合理，雖采用三方集資的模式，但事實(shí)上保險基金籌集主要靠參保人承擔(dān)。此外，政府補(bǔ)貼部分基金統(tǒng)籌層次低，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性增大基金籌集和待遇支付的風(fēng)險。

　　2、養(yǎng)老保險基金運(yùn)營和管理存在安全性和收益性的矛盾，投資渠道單一，基金管理的專業(yè)化程度低、層次低、難以形成規(guī)模效益，基金保值增值比較困難。

　　3、養(yǎng)老基金監(jiān)管制度不完善，規(guī)定過于籠統(tǒng)，監(jiān)管主體不明、權(quán)責(zé)不清，缺乏獨(dú)立有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)管滯后。

　　(三)制度的可銜接性方面

　　1、新農(nóng)保制度以及城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險對銜接內(nèi)容的表述過于籠統(tǒng)，在具體實(shí)施過程中，地區(qū)間容易產(chǎn)生銜接比例差異，為日后農(nóng)村居民地區(qū)間流動埋下隱患。

　　2、基金統(tǒng)籌層次不一致，對養(yǎng)老保險關(guān)系地區(qū)間轉(zhuǎn)移沒有規(guī)定相應(yīng)的措施，為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險關(guān)系的自由流動留下隱患。

　　二、制約我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度持續(xù)發(fā)展的原因

　　(一)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法滯后

　　1、缺乏統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律。到目前為止，我國還沒有一部獨(dú)立的《社會養(yǎng)老保險法》，更遑論單獨(dú)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法。目前具體規(guī)范農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的只是兩個政策性文件，法律約束力不強(qiáng)。相關(guān)立法的滯后，嚴(yán)重影響了農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的預(yù)期，不利于養(yǎng)老保險的普及，也不利于保護(hù)參保農(nóng)民的利益。

　　2、地方立法差異大，形成新的地區(qū)分割管理體制，影響了勞動力資源的合理流動。 “新農(nóng)保”制度缺乏統(tǒng)一的中央立法，國務(wù)院頒布的指導(dǎo)意見允許地方根據(jù)《意見》，結(jié)合實(shí)際，出臺具體操作辦法，造成各省制定不同的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，實(shí)施不同的操作辦法。地方立法混亂，形成新的地區(qū)分割管理體制，影響了勞動力資源的合理流動，損害農(nóng)民工的養(yǎng)老權(quán)益。

　　(二)城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)未打破，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

　　1、我國一直致力于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，但傳統(tǒng)的二元利益格局迄今仍未打破，我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展還有著較大的差別，這種差別在相當(dāng)長的時間內(nèi)還難以消除。雖然政府積極調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村的投入，但與城鎮(zhèn)投入水平相比，仍存在較大差距。在此背景下，以政府財(cái)政補(bǔ)貼起關(guān)鍵作用的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在實(shí)施過程中存在相當(dāng)大的困難，制約了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展。

　　2、東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，而且這種差距在短期內(nèi)很難消除。即使是同一省份內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在較大的差距，造成各地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力不平衡，這對在全國范圍內(nèi)推行統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度造成了阻礙。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡在一定程度上抑制了新農(nóng)保制度的發(fā)展。

　　(三)政府責(zé)任模糊，政府職能的缺位

　　1、政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度供給職能缺位。首先，未制定與國情、經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展規(guī)劃。其次，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度法制化建設(shè)滯后。最后，未建立良好的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運(yùn)行機(jī)制。

　　2、政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟(jì)保障職能缺位。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的核心問題是資金的來源問題，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的順利發(fā)展必須以充足的資金來源作為后盾。但目前政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財(cái)政補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的支持力度。這種主要由個人負(fù)擔(dān)的新農(nóng)保基金來源模式無異是讓農(nóng)民自己掏腰包。

　　三、完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的對策

　　(一)建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

　　2014年，國務(wù)院出臺的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，為統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立提供了契機(jī)和政策依據(jù)。在統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險開始實(shí)施之后，農(nóng)村計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老保險制度、村主職干部養(yǎng)老保險制度不應(yīng)該再繼續(xù)存在，而應(yīng)當(dāng)在做好制度銜接和過渡的基礎(chǔ)上，將其融合到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度中。在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險開始實(shí)施之后，不應(yīng)再保留農(nóng)民工養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險，而應(yīng)當(dāng)將其融入到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中。

　　(二)完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險相關(guān)立法

　　首先，在憲法層面，將“社會保障權(quán)”寫入憲法，為社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展提供明確的憲法依據(jù)。其次，法律層面，我國應(yīng)盡快出臺《社會養(yǎng)老保險法》，同時完善《老年人權(quán)益保護(hù)法》等法律的相關(guān)內(nèi)容，完善證券金融法律制度，規(guī)范我國的證券金融市場，防止養(yǎng)老金的入市面臨縮水、流失等不利狀況;完善行政復(fù)議和行政訴訟相關(guān)程序，健全社會養(yǎng)老保險爭端解決機(jī)制，充分保障參保者合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。最后，法規(guī)規(guī)章層面。制定有關(guān)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的行政規(guī)章和地方性法規(guī)，對《社會養(yǎng)老保險法》進(jìn)行必要的配合和補(bǔ)充，完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律體系。

　　(三)完善養(yǎng)老保險制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)制度“實(shí)效”性

　　1、加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民參保意識。通過各種途徑加大宣傳，加強(qiáng)宣傳人員的素質(zhì)，使參保對象更加深入和直觀地了解養(yǎng)老保險制度本身以及自己可以期待的利益，提高農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的意識。

　　2、在實(shí)施強(qiáng)制性保險的基礎(chǔ)上體現(xiàn)自由意志。建議對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實(shí)行強(qiáng)制參保制度，盡可能地?cái)U(kuò)大養(yǎng)老保險的覆蓋面，但同時應(yīng)當(dāng)對困難農(nóng)戶進(jìn)行費(fèi)用減免。對個人賬戶的檔次選擇，完全尊重參保人的意志，任其自由選擇。保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策具有更大的覆蓋面、更強(qiáng)的可操作性和可持續(xù)性。

　　3、提高保險基金的安全性和保值性。創(chuàng)新養(yǎng)老保險基金管理模式，在保證基金總體安全穩(wěn)定的前提下，評估資本市場中現(xiàn)有的各種投資渠道風(fēng)險系數(shù)，將部分資金投入市場中進(jìn)行資本運(yùn)作，以謀求基金在更大程度上的保值增值，從而更好地實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險的功能。

　　4、加強(qiáng)對養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督管理。首先，設(shè)置獨(dú)立的基金監(jiān)管主體。對基金管理部門的監(jiān)管，一方面要注重內(nèi)部監(jiān)督，防止經(jīng)辦人員以權(quán)謀私;另一方面要加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)部門的外部監(jiān)督，對違法亂紀(jì)的部門和主要責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)厲查處。其次，要加強(qiáng)對銀行的監(jiān)督管理，防止銀行將基金挪為他用。再次，完善信息公開，對基金的收繳、管理、投資運(yùn)用以及發(fā)放等各種信息應(yīng)當(dāng)及時公告，提高信息透明度。最后，提高養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次，消除分工不明確、業(yè)務(wù)水平低、各地制度不一等諸多弊端。

　　5、完善城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的銜接與轉(zhuǎn)化。首先，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶彈性機(jī)制，靈活處理參保人身份的轉(zhuǎn)換，保證賬戶的自由轉(zhuǎn)移。其次，建立與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險相統(tǒng)一的公共網(wǎng)絡(luò)和管理系統(tǒng)，并在制度建立之初就考慮與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度在各個層面的銜接，做到經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和人員是融通的、技術(shù)是共用的、信息資源是共享的、以使社會資源功能發(fā)揮到最大化。最后，加大勞動就業(yè)制度、戶籍制度、各項(xiàng)社會福利制度等制度的改革力度，取消制度限制，為城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度銜接與轉(zhuǎn)化創(chuàng)造良好的體制環(huán)境。

　　6、增強(qiáng)政府責(zé)任，加大財(cái)政投入力度。從平等地保障公民社會保障權(quán)的角度出發(fā)，國家應(yīng)當(dāng)平等地對待城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，一視同仁地提供包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保障，這是國家和政府的責(zé)任。因此，國家應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)之上加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財(cái)政傾斜力度。同時，考慮我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及農(nóng)民收入水平存在差異的實(shí)際情況，國家在對不同地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財(cái)政投入和扶持可適當(dāng)不同，必要時可以嘗試階梯型財(cái)政扶持方案，避免一刀切，給國家財(cái)政造成巨大負(fù)擔(dān)。